呵护公众参与行政管理的热情

【背景】

近年来，行政诉讼中接连出现一些“奇怪”的案件，诸如诉地方政府不公开“三公”经费案，诉计生部门不公开社会抚养费的征收、开销情况案，诉物价部门未举行价格听证案，诉运输部门不打击“黑车”案等。说“奇怪”是因为在这些案件中，政府的作为或不作为，并不直接影响原告的切身权益，和原告本人“无关”，在部分人看来，原告就是“没事找事”。而这种“没事找事”的行为，在国外却很常见、很风行，并且有一个比较著名的名字，叫做公众参与。

公众参与亦称为公民参与，是指一般公众或组织通过提供信息、表达意见、发表评论、阐述诉求等方式，参与并试图影响、监督政府的立法、执法及政策制定等相关活动。上世纪90年代，公众参与的概念与理论开始传入我国，并逐渐升温，得到了党和国家层面的认可、推动与落实。

实践中，公众参与不仅有利于减少官僚主义和腐败行为，还是确保社会价值公平分配的重要途径，亦构成了一种有效的政府执法行为约束机制，目前已经活跃于立法、听证、环境保护、公共预算、城市规划等诸多领域，取得了较好成效。但同时也存在诸如部分政府部门漠视公众参与的权利、参与制度不健全、公众参与意识不强、积极性不高、参与渠道较窄及信息不对称等问题，影响了公众参与的热情与效果。

【案情】

2013年12月30日、31日，原告郝劲松携带录音录像设备多次乘坐南京至连云港东海县的往返客运大巴车，并记录了客运司机的违法载客、收费等情况，于2014年3月6日向被告南京市公路运输管理处邮寄了举报函，举报苏AC9088车辆的非法运营行为，要求对该违法行为进行查处，同时随函附有该车涉嫌非法运营的录音录像视频资料。市运管处于2014年3月28日作出回复称，已将被举报车辆发至每一个稽查单元，要求巡查和整治时给予重点关注，查找举报车辆，并于近期查获该车，对查获当天的违章载客行为给予了处罚。

原告郝劲松不服，诉至南京市鼓楼区人民法院称，其提供的视频光盘显示苏AC9088车辆两次非法载客、收费的具体时间、地点等违法线索，被告收到举报材料后，未对举报的两次具体违法行为展开调查、收集证据，未对违法车辆的司机做询问笔录，亦未调取该车辆的GPS卫星定位轨迹以确定其非法运营的线路和时间，且未将处理结果告知举报人，显系未履行法定职责。被告市运管处辩称，被告收到举报函后，进行了认真分析研究，组织调查摸底，查找被举报车辆，约谈车辆的公司负责人要求整改等行为，并将调查及查处情况向原告及时回复，已履行了法定职责，并无相关法律规定运管部门在处理举报时必须将处罚具体内容及结果等回复举报人；被告未对原告举报的涉嫌违法运营进行处罚，是因为无法录取乘客的证人证言和对驾驶员的问讯笔录，无法形成完整的证据链，不能仅以原告举报的视频资料进行处罚。

一审法院经审理后认为，被告接到原告的举报后，对涉嫌从事违法经营的被举报车辆进行了经营许可情况的调查，对可能从事非法经营的地点进行了巡查，并在法定期限内书面回复了原告，基本履行了在法定期限内调查处理和答复的法定职责。虽然答复的针对性、全面性存在需改进的地方，在依法行政的合理性方面也存在瑕疵，但尚不足以导致撤销，故判决驳回了原告的诉讼请求。

郝劲松不服，上诉至南京市中级人民法院。中院经审理后认为，被上诉人在回复中并未告知上诉人针对其举报的两次具体行为进行调查、核实及作出相应处理的情况，且在案件审理期间，亦未能提供证据证实其针对举报内容进行了调查、核实及约谈被举报车辆所属单位等行为，依照《江苏省道路运输条例》相关规定，被上诉人未全面、完整地履行其被赋予的法定职责，故判决撤销原判，责令被上诉人在判决生效之日起三十日内继续履行法定职责。

【启示】

案件审理过程中，郝劲松称其作为“郝劲松法律公益网”负责人，多年来致力于公益事业，也提起了多起有影响力的公益诉讼，之所以连续数日专程自费乘坐涉案客运车辆对其中存在的违法运营行为进行录音录像，并将相关材料向运管部门邮寄举报，目的就是希望相关职能部门能够增强工作主动性，及时打击非法运营行为。市运管处也多次声称高度重视涉案投诉举报，成立了专门的工作组，对随后发现的相关车辆的违法行为进行了查处，并向郝劲松进行了回复。但从案件查明的事实看，市运管处作为运输管理的主管部门，接到投诉举报后，在举报内容非常明确、录音录像较为清楚的情况下，并未及时、认真、全面地针对举报的违法行为与违法车辆进行调查核实并依法处理，而是告知举报人其在后续巡查时已针对后续违法行为进行了处罚，该种处理显系不当。诸如此类涉及到无利害关系的公众举报要求查处的事件，相关政府部门疏于履行职责的行为，不仅极易挫伤举报人监督政府行为的积极性，而且可能导致公众怀疑政府接受民众监督的自觉性，且易引发行政纠纷。

可以预见，以后将会有越来越多的郝劲松式的公民以各种方式参与到政府的行政执法、政策制定及规划立法等各个领域。面对此种情况，政府部门需注意做好以下几个方面的工作。

转变观念，从抗拒抵触转为欢迎支持。在部分政府部门看来，公众参与意味着增加财政开支，损及行政效率，故总是千方百计地抵触公众参与，尤其对那些官僚主义思想浓重以及习惯于“暗箱操作”的部门，视公众参与为“刺目的阳光”而难以接受。但我国宪法明确规定，国家一切权力属于人民。随着社会的发展，执政理念要从权力本位向权利本位转变，摒弃传统的单方性行政管理的做法，抛弃“我的地盘我做主”等错误思想，将公众从治理的对象转为一同治理国家和社会的“伙伴”，鼓励、倡导个人和公众组织积极参与国家的立法、行政乃至司法等活动，共同推进法治国家与公民社会的形成。

摆好棋盘，完善规章制度保障公众参与。法律制度尤如棋盘，没有合适的棋盘则无以下棋，没有完备的法律制度就无法保障公众依法有序参与。如果相应的法律、规章没有明确规定公众参与，则有些政府部门可能会对公众的参与申请以无明确法律依据而予以拒绝；如果法律规定不明确细致，则会出现形式上允许公众参与，但对其意见与建议置之不理，致使公众参与形式化。现行法律、法规有关公众参与的规定过于原则和模糊，缺乏具体、细化的规范，故要完善现行法律、法规规定，对事关公众利益的特定事项必须要求公众参与，并且明确公众参与主体、参与途径、参与阶段、参与程度、参与有效性的制度保证以及相应的权利救济、责任追究等，通过硬性要求，实现强力保障，提高公众参与的可靠性与有效性。

揭开盖子，进一步加大政府信息公开力度。公众的知情权是公众参与的基础性条件，无公开无信息则无参与。目前，一些政府部门和人员把政府信息当成自己的特权，不愿主动公开信息，即使公开，也是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”。民间“申请热”遭遇到了政府“冷面孔”，使得公众参与缺乏必要的信息，造成公众不能准确理解政府的决策、立法意图，不能及时监督行政执法等，缺乏对政府行为的认同感，从而不能有效参与。基于此，政府部门要严格履行《政府信息公开条例》的规定，对属于自己主动公开的信息，及时有效地通过报纸、电视、广播、网络、杂志等媒体向社会公开；对依申请公开的信息，要抛弃部门小利益、放弃部门小算盘，尽可能降低申请人的主体资格要求，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私等特定的信息外，能提供的及时提供。

（作者单位：南京市中级人民法院行政审判庭）

本栏目得到江苏省高级人民法院大力支持