谨防政府法律顾问“顾而不问”

党的十八届四中全会明确提出，要保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。前不久，我们对江苏各级政府法律顾问制度运作情况开展调研，问卷统计结果显示，目前已聘请常年法律顾问的单位占64%，配备临时咨询顾问的单位占12%。这表明，法律顾问的数量配备情况是相对到位的，但在实践中，各级政府及其工作部门的法律顾问配备量与法律顾问实际发挥的效应却极不对称。如何保障政府法律顾问切实履行顾问职责，走出“顾而不问”的尴尬境地，是完善政府法律顾问制度的重中之重。

严把聘用关，是保障政府法律顾问履职的首要环节。现有政府法律顾问中，有相当数量是通过所谓“领导介绍”确定的，无规范聘用考核机制。这既无法保证优质律师团队资源的引进，也难保障律师独立客观的第三方地位。我们建议，政府法律顾问的选择，应当采取行业协会或主管部门推荐与自主甄选相结合的选聘机制。聘请单位联系当地律师行业协会或主管部门并告知聘用需求，通过设置选聘需求划定标准，保证引入顾问的综合素质及业务能力。行业主管部门或行业协会根据聘请单位法律服务需求按特定比例择优推荐律师和律师事务所，聘请单位根据实际需求，通过面试、实地考察等甄选环节，最终择优选聘并建立法律服务关系。这能够从源头上确保法律顾问既具备“顾问”的能力，又具备完成“顾问”工作的独立地位。

选聘政府法律顾问之后，就要把重点放在政府法律顾问谁来管、做什么、怎么做等问题上来。倘若政府法律顾问大多是“面子工程”和“走过场”的需要，表面上接受政府委托却不能实质性发挥顾问作用，那就违背了该项制度的初衷。解决这个问题，关键在于制定科学的政府法律顾问制度运作机制。

法律顾问管理分为对“人”的管理和对“事”的管理。前者的管理对象是法律顾问这一主体，而后者的管理对象是法律顾问服务内容及程序。在对“人”的管理方面，核心是厘清政府法律顾问与聘用单位是隶属关系还是相对独立的“监督”与“被监督”关系。如果是隶属关系，那极易与现有政府法制机构同质化，不仅容易造成职责权限上的混乱不清，更不利于法律顾问独立客观地履行职责。在对“事”的管理方面，当前相关管理体制缺乏统一规定，有的是政府法制部门统管或主管，有的是司法行政部门挑头管理，还有的是政府有关领导非常态协调，管人管事脱节。更为严重的是，政府法律顾问服务内涵不明、责任落实缺漏，导致该项制度流于形式。

我们认为，在目前的行政体制下，政府法律顾问管理应当“人”“事”分开，即由政府法制部门“管事”，由司法行政部门“管人”。实行“人”“事”管理双轨制，是政府法律顾问制度规范化运作的有效保障。“管事”者要明确政府法制部门工作人员与聘用法律顾问的职责分工，界定清楚常态的法律顾问服务内容，与政府部门的法律服务需求实现无缝对接，同时对服务过程进行检查和监督。“管人”者要管好律师这支队伍，筛选出善于服务政府工作的“专家库”，培养出人才梯队，完善顾问律师的考核、奖励制度，把德才兼备、专业能力过硬的优秀律师推荐给相关政府部门。

政府相关部门、各级律师协会及行业主管部门应研究完善律师担任政府法律顾问的工作规则和相关配套制度，明确律师在法治政府建设中的地位和作用，规范工作程序，明确工作职责，落实工作责任。根据政府购买法律服务的不同领域，研究完善服务政府各领域法律事务流程规范和指导意见，深入推进法律服务的规范化，从而有效提高政府购买法律服务工作的质量和效率。

（作者系江苏博事达律师事务所执行主任、高级律师）