重大决策法治化的三个维度

近年来，交通问题引发社会普遍关注，不论是收费公路的巨额亏损与高额利润、节假日的免费政策，还是城市道路停车费的收取与去向、机动车的突然限牌、地铁票价的上浮、出租车市场改革等等，都引起公众的普遍关注与热议。传统上，人们一直将交通看作建设问题、发展问题。但是，随着交通建设的进一步深化，其社会财富分配性功能逐渐显现，多方主体利益平衡尤为重要，人们也日益关注重大交通问题，并希望有机会参与到重大交通决策的过程中来。以法治思维与法治方式开展重大交通决策，不仅是提升重大交通决策科学性民主性的应有之义，而且有助于探寻新时期各类重大行政决策的法治路径。

程序之维——坚持程序正当，听取公众意见

古罗马法学家乌尔班说过：“法乃善良公正的艺术。”将法视作艺术，就是通过动态平衡使法的运用达到美的效果。这里所谓的动态平衡，主要是指多元利益诉求的平衡。具体在重大交通问题的决策上，就要求认真听取代表多元声音的公众意见后，再行决策。而听取公众意见，就是听取多方的不同意见。古人云：“兼听则明，偏信则暗。”就是这个道理。在法律上，上述要求就是要坚持程序正当原则。

这在重大交通决策过程中具有极其特殊的价值。如在各大城市拥堵日益加剧、机动车污染增多的情况下，城市政府为了缓解交通拥堵及减少机动车尾气排放，可能选择采取机动车限牌政策。但是，该类行政措施的采取，本质上是施加一种普遍性的义务，势必影响到市民财产权利的行使。只有遵守程序正当原则，认真听取多方利害关系人特别是城市居民的意见，才能符合法的公正要求，并取得公众的认同。此前，有的城市未经听取意见程序就突击实施限牌政策，或者在决定限牌通告发布后再行征求意见，严重违背程序正当的法律原则，同时也对政府公信力造成难以弥补的严重伤害。

在这个方面，江苏坚持程序正当原则，相关做法得到专家学者和社会公众的广泛肯定。2014年上半年，因周边临近城市的突击限牌政策，有南京市民谣传本市也将实施限牌，导致出现恐慌性购车现象。此时，江苏省人大法工委副主任刘克希同志在接受采访时申明：“新修订的《江苏省机动车排气污染条例》第十三条规定，设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众的意见，经同级人民代表大会常务委员会审议，并在实施30日以前向社会公告。”并且斩钉截铁地指出：“南京不会突然限牌，否则将会被追责。”权威人士的及时发声以及地方性法规的明确要求，破除了南京限牌的谣言，有效遏制了恐慌性购车现象。该事件表明，在牵涉多方利益的重大交通决策中，明确规定并严格执行决策程序具有极端重要性。

规律之维——遵循交通规律，严守决策科学性

重大交通决策的对象是交通问题，既具有利益属性，也具有技术属性。交通决策的法治化，自然离不开交通科学的支撑，需要遵循交通科学规律。因而，在重大交通决策过程中，决策者既要重视民主性、公平性，更要坚守科学底线、合乎科学要求。

遵循程序正当原则开展重大交通决策，听取多方意见，关注多方利益，保证决策的公正性，能有效提升决策的可执行性。但这并不等于盲从于多方意见，或囿于偏见而违背交通科学的自身规律进行不当决策。如在城市交通领域，因机动车辆的急剧增长，市民往往会要求政府增加停车位的供给以满足需求，许多城市也往往将“回应需求”纳入民生实事项目作为工作重点。但是，由政府来承担停车位的供给责任，在很大程度上是对资源的错配。一方面，市民购买机动车辆，在享受通行便利的同时也应当相应承担停车泊位建设的市场成本。当市场决定资源配置的价格信号反映到停车领域，就会对市民是否选择购车产生影响，能在一定程度上抑制不当的购车需求。另一方面，大量车流涌入城市核心区，将会加剧城市交通拥堵，因而在城市核心区域不宜建设大型停车场。况且，城市核心区的公共交通供给一般较为充分，市民不使用私家车辆出入，也无碍其出行权利的保障。所以，科学的停车设施规划，就要在城市核心区减少停车泊位的供给，在建筑物停车泊位配建上采取最高标准，区别于城市非核心区域的最低标准，甚至采取鼓励措施取消核心区建筑物的配建泊位。可见，决策过程中仅仅听取公众意见是不够的，倘若违背交通科学规律而任意决策，也将会造成事后难以挽回的损失。

诚信之维——注重信赖保护，树立政务诚信

任何一项重大交通决策，都必然涉及多方利益，有些利益冲突甚至不可调和。这个过程中，决策者并不能因为部分利益冲突不可调和，就不决策，放任窗口时机的丧失，以致损害公共利益，最后形成多方“共输”的局面。现实生活中，基于公共利益需要而限制个体利益的决策难以避免。但此时应当注意，如果该决策改变此前持续存在的合法行政行为，并因此导致个体利益受损时，就应当依据信赖保护原则的要求予以处理，从而践行政务诚信。

《中华人民共和国许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”根据上述规定，重大交通决策过程中必须考虑几个方面：第一，当公共利益的需要尚未达到必须改变正在实施的既有行政行为之时，那就不宜改变原行政行为，这是维护法律所保护的公众信赖，也是行政机关履行遵守法律的庄严承诺。第二，当基于公共利益需要必须改变既有行政行为之时，行政机关可以废止旧的行政行为或代之以新的行政行为。但是，这样的改变必须严格依据公共利益实际需要进行。第三，行政行为的废止或改变造成利害关系人合法权益的损失时，应当依法予以补偿。重大交通决策只有满足上述三个要求，才能实现公民、法人与其他组织合法权益在法律面前的平等保护，才能成功打造诚信政府。

例如，2012年以来，我国实施节假日收费公路免费政策，这对于大部分公众而言是一种利好，特别是为租车行业发展提供了重大发展机遇。但是，这样的重大交通决策，实质上是对收费公路经营企业的收费期限许可的变更，需要对相关企业因此受到的损失予以补偿。2013年交通运输部推出的《收费公路条例》（修正案征求意见稿）就规定：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”尽管延长收费期限的补偿方式在法理上值得商榷，但交通运输部拟通过立法方式贯彻信赖保护原则，不失为一种建设诚信政府、树立政务诚信的努力。

（作者单位：东南大学交通法治与发展研究中心）