风险评估：提高重大决策质量的当务之急

近几年，由行政决策不科学与不透明引起的群体性事件不断发生，如何提高政府重大决策的质量，已经成为刻不容缓的问题。建立健全行政决策风险评估制度，则是提高重大决策质量的当务之急。

“风险”是指某种危害或者损失发生的可能性，这种可能性存在着时空范围、烈度强弱、危害或损失大小等多维度的不确定性。自人类社会形成之后，来自自然或者社会自身的风险就随之产生。在传统社会形态中，风险主要来自于外部自然界。而在现代社会，风险的内涵、特征以及表现形式等日益呈现出复杂性。传统社会形态中风险的外发性和单一性、局域性和孤立性、相对有限危害性和周期性等特征，也转而呈现出形态的多样性以及趋向于常态化、社会化和全球化。正是因为现代社会风险呈现出的新特征，现代行政程序制度要求在决策程序中特别要注重风险评估制度。之所以要将风险评估作为行政决策的法定程序，就是为了防范因盲目决策而产生风险，减少因错误决策而造成失误，从而确保决策者在全面了解决策可能产生风险的基础上科学决策。

确立重大行政决策中的风险评估程序，关键是要健全风险评估制度。我国目前风险评估制度尚处于很不完善的阶段，其主要问题在于：评估机构的专业性和中立性不够；评估范围不清，评估机制不够完善；评估标准欠缺科学性；评估程序的透明度不足、评估的责任不明。这是我们首先应当正视的问题。否则，就会使行政决策中的风险评估简单化，根本达不到风险评估程序所要追求的目的。实践中，快速决策、简单实行、随意否决的情形并不鲜见。最典型的就是近几年来多地发生的建造垃圾焚烧站以及开办污染严重的企业等事件。在欠缺应有程序或者只是形式上走一个程序的情形下，仓促上马，紧接着就是一片反对之声，甚至造成影响很大的群体性事件，继而就是所谓的顺应民意，立即停止。这造成某些领域，特别是环保领域，陷入有决策常有反对、有反对常会成功的怪圈，不仅浪费了大量的人财物力，而且使政府的威信大大降低。

建立科学的风险评估制度，提升重大行政决策风险评估程序的实效，既要反对无视风险胡乱决策，也要反对患得患失不敢决策。要对风险全面衡量，并基于可能因决策而引起的风险的大小、范围来区别对待。如果风险太大，超出可控范围，应当停止实施原有决策，或是调整原有方案以降低风险。即使风险可控，也要在决策实施之前落实好防范和化解可能出现风险的措施，以便及时处置决策实行中产生的问题。

在行政法学研究中，重大行政决策风险评估制度经历从鲜有关注到成为热点的变化。随着行政法政策学的进步与行政过程论的发展，行政决策风险评估制度在整体上呈现出明显的二维结构，而这恰恰是我们构建这一制度不可忽视的视角。这种二维结构表现在，风险评估的程序可以分为风险评估与风险管理两方面，风险评估的主体是行政机关与社会公众二者的协作促进，风险评估标准则是在价值进路与技术进路二者之间寻找最终方向。

在程序方面，把握好风险管理与风险评估的关系。行政决策从字面上看，分为“决”定与献“策”两个程序，所谓“决”，指的是行使公权力的行政机关最终确定具体的风险控制方案的风险管理行为；所谓“策”，指的则是风险评估制度的参与者，包括个人、社会组织、行政机关等，为行政机关制定和实施具体行政行为之前进行的提供信息、参与讨论、对风险进行预估的行为。风险管理与风险评估便是行政决策风险评估制度程序中两个不同的维度，而剖析二者的区别与联系正是建立健全行政决策风险评估制度的首要问题。风险管理与风险评估的区别体现在以下几个方面：首先，风险管理是完全的公权力行使的行为，风险评估却没有那么强烈的公权力属性。其次，风险管理的主体只能是行政机关，风险评估的主体则可以是不代表公权力的公众。最后，风险管理具有唯一性、确定性，而风险评估可以具有多样性，甚至可以容许出现截然不同、自相矛盾的结果。风险管理与风险评估虽然存在着本质上的不同，但是它们同属于行政决策风险评估制度不可或缺的程序。风险管理是风险评估存在的目的，风险评估是风险管理运行良好的基础，二者相辅相成。

在主体方面，提供多样化的公众与专家参与方式。在一个健全的行政决策风险评估体系中，风险评估应该由哪些主体来进行，这是一个不可回避的问题。只有明确了风险评估的参与主体，我们才能更好地对其角色进行定位，发挥其在风险评估中应有的作用。早在2004年，《全面推进依法行政实施纲要》第十一条就规定：“健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”表面上看，行政决策由政府、公众与专家三方共同参与进行决策，而且各自角色分配明确，似乎皆大欢喜。但对行政决策风险评估各主体的定位并不能简单地贴上标签，仍需要更详尽地分析。行政机关是评估发起者、评估组织者、决策决定者，公众与专家是信息来源者、技术补充者。对于同属于非公权力主体的公众与专家而言，如何参与风险评估是其最关心的方面之一。参与方式的多寡决定着行政决策风险评估中公众参与度的高低，而公众参与度的高低则决定着行政决策的公民可接受性，它关系到公民对政策的态度和配合程度。所以，是否拥有多样化的公众与专家参与方式决定着风险评估制度本身能否达到预期的效果。

在标准方面，保障公众的广泛参与和专家的独立参与。应该适用何种标准评估风险的大小，是风险评估的核心所在。评估标准有两条进路，一是价值进路，以公众普遍的价值取向为标准，确定风险是否可承受；二是技术进路，以专业的成本效益分析方法进行测算，追求风险最小时的效用最大化。价值进路的评估标准实际上是一种经验性的判断，技术进路的评估标准则是一种工具性的判断。虽然二者在表面上格格不入，但二者仍然存在着内在相容性，因为技术进路的评估标准适用于风险评估阶段，而价值进路的评估标准则适用于风险管理阶段。在实践中，风险评估两种标准之间不可调和的内在矛盾倒是并未产生多少负面影响。真正让人担忧的是，无论是价值进路还是技术进路，在实际操作中都面临关键要素的缺失——价值进路的缺失是公众对于风险评估普遍参与度不足，无法真正形成有效的公共价值取向；而技术进路的缺失是专家独立性不足，无法形成对行政决策有效的风险评估。因而，当务之急是在制度层面上充分保障公众参与的广泛性和增进专家参与的独立性。只有这样，才能对风险评估进行有效的判断，达到提升风险评估的科学性和透明性的效果。

（作者系苏州大学法学院教授、博士生导师）

什么是重大行政决策

根据《江苏省行政程序规定》第二十七条规定：重大行政决策，是指由县级以上地方人民政府依照法定职权，对关系本行政区域经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定：

（一）编制国民经济和社会发展规划、重要的区域规划和专项规划以及财政预算；

（二）制定行政管理体制改革的重大措施；

（三）制定公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大措施；

（四）确定和调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格；

（五）决定政府重大投资项目和重大国有资产处置；

（六）需要由政府决策的其他重大事项。

重大行政决策的具体事项和量化标准，由县级以上地方人民政府在前款规定的范围内确定，并向社会公布。