从“猎狐2014”看国际反腐合作

2014年，中国政府强势出击、坚定不移惩治腐败，“反腐”成为国际社会观察中国的热词之一。其中，海外追逃尤其引人注目。从发起全球追赃追逃的“猎狐2014”专项行动，到完成10项引渡和刑事司法协助条约的谈判，从十八届四中全会提出“加强反腐败国际合作”，到主导起草的《北京反腐败宣言》在APEC第26届部长级会议通过，再到推动核准通过《2015-2016年G20反腐败行动计划》，中国正在通过国际合作寻求全球协同，织密打击腐败的天罗地网，将反腐的利刃指向外逃的贪腐分子，不断击碎他们逍遥“避罪天堂”的美梦。截至2014年12月31日，“猎狐2014”专项行动共抓获外逃经济犯罪人员680名，其中，缉捕归案290名，投案自首390名。可以说，“猎狐”行动能取得如此成绩，一方面与中国政府坚定的反腐决心有着至为直接的关系，另一方面也与行动背后不断得到加强的国际反腐合作有着至为重要的关系。

反腐是一个国际性的话题。据欧盟委员会2014年2月首次发布的反腐调查报告显示，欧盟28个成员国都存在腐败现象，欧盟成员国因腐败每年造成的经济损失达1200亿欧元。特别是跨国反腐的形势十分严峻。根据世界银行的估计，全世界每年约有2万亿美元涉及腐败的资金进行跨国流动，相当于全球33万亿美元生产总值的6%，其中仅贿赂成本就高达1万亿美元。

国际反腐败学院院长马丁指出，人们过去仅仅把反腐败斗争看成一个国家内部的事务，直到上世纪90年代中期，反腐败问题才被视为国际性问题。在一个相互依存度日益加深的世界，对于腐败问题的防范与治理，哪个国家都不能置身事外。

美国最早注意到跨国腐败问题，并于1977年制定了世界上第一个涉外反腐败法《涉外反行贿法案》，虽然该法案仅是针对本国企业向国外政府官员行贿有关事项作出规定，而非指向本国官员在海外的腐败行为，但其价值在于，该法案已考虑到，腐败并不只是哪一个国家的问题，而是影响整个人类社会正常发展的“毒瘤”，必须加以预防与惩治。

目前虽然有世界银行、透明国际、国际商会、经济合作与发展组织、国际反贪局联合会、国际刑警等反腐败国际组织在发挥作用，但国与国之间的反腐合作还只是刚刚起步。

现在，在世界范围内，反腐败领域开展国际合作的法律框架已经初步建立起来。在地区层面，主要是通过缔结区域性公约来规范并促进本区域内的反腐败合作，如1996年美洲国家组织制定了《美洲反腐败公约》，1997年经济合作与发展组织通过了《禁止在国际商业中贿赂外国公职人员公约》，1999年欧洲国家先后制定了《反腐败刑法公约》和《反腐败民法公约》，2003年非洲国家也制定了《非洲联盟预防和打击腐败公约》。这些公约在区域反腐合作中发挥了积极作用，也对在全球范围内开展相关合作做出了示范。在国际层面，随着国际社会合作反腐共识的不断增强，制定一项适用于全球的反腐败法律文件的条件也趋于成熟，2003年10月31日，第58届联合国大会通过了《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》），这是联合国历史上第一个指导国际反腐败斗争的法律文件，它规定缔约国应当就打击《公约》规定的犯罪进行国际合作，包括引渡、司法协助、执法合作等。2005年12月14日，《公约》正式生效。2006年，建立了方便各国开展反腐败直接合作的新型国际司法组织——国际反贪局联合会，国际社会就共同反腐达成了广泛的共识。目前，《公约》已有140个签署国、167个缔约方。应该说，《公约》是迄今为止关于治理腐败犯罪的最为完整、全面而又具广泛性、创新性的国际法律文书，它为国际反腐合作提供了最为基础、最为可靠的行动指南。

虽然《公约》已经生效，但如何有效履约仍然是一个需要国际社会共同努力的事情。从已有的研究来看，《公约》本身不具有直接的强制性，它只是为合作的双边或者是多边搭建了一个反腐合作的平台，至于合作有效与否，更多取决于合作双方对《公约》的理解以及国家之间的利益关系。即便如此，联合国仍在推动各国履约上付出了努力。为确保《公约》作用能够得到有效的发挥，2009年11月，《公约》第三届缔约国会议决定建立《公约》履约审议机制，规定所有缔约国都有义务接受审议和审议其他缔约国。履约审议机制于2010年启动。根据《公约》履约审议工作组的抽签结果，在第一周期的审议中，中国在2012-2013年与文莱共同审议阿富汗、与巴布亚新几内亚审议斯里兰卡，并于2013-2014年接受第一周期的审议。

从完善国际反腐合作的双边与多边机制来看，由于受到国家政治制度不同、国家之间关系亲疏等因素的影响，国际反腐合作需要当事国各方不断磨合。以中美两国为例，1998年5月成立中美执法合作联合联络小组，并设立“反腐败工作组”，奠定了中美追逃贪官合作的基础；随后，两国于2000年签署了《中美刑事司法协助协定》并于2001年3月8日生效；2006年7月29日，双方发表了《中华人民共和国公安部和美利坚合众国司法部关于进一步加强执法合作的联合声明》，这一系列法律规范的签订，为中美执法合作打下了基础。从美国方面看，2003年8月设立了“移民和海关执法特别行动小组”，专门负责没收涉嫌贪污腐败的外国高官在美国的财产；2004年1月12日颁布了一项法令，规定美国将停止审批那些在公共职位上犯有贪污罪、参与过贪污行为或是从中受益的移民或非移民进入美国；2014年6月26日开始实施《外国帐户税务遵行法》，对美国人在海外的资产与收入征税，并与中国达成了对等互惠的金融信息共享协议。从中国方面看，2000年12月28日颁布实施了《引渡法》，为加强与包括美国在内的发达国家的反腐合作提供了国内法依据；2014年11月9日至11日的APEC会议上，发布了第一个由自己主导起草的国际性的反腐败宣言《北京反腐败宣言》，并于11月15日正式加入国际反腐败学院，成为第59个签署“建立国际反腐败学院协定”的缔约国。目前，由中国主张的APEC反腐执法合作网络正式开始运行，亚太区域国家反腐合作框架已现雏形。

从合作的形式和手段来看，国际反腐合作主要是通过司法协助、引渡条约、执法合作等形式进行，其中最为简单有效的方式是引渡。目前中国已经签订了39项引渡条约，其中29项已经生效；签署了52项司法协助条约，其中46项已经生效。到目前为止，中国已经同93个国家签订了检务合作协议或谅解备忘录；另外，与198个国家建立了警务合作关系；向27个国家37个驻外使领馆派驻了49名警务联络官；与美国、加拿大等国建立了司法与执法合作机制。然而，像美国、加拿大这样的西方发达国家，因为与中国的法系不同、制度相异，仍没有与中国签署引渡条约。中国针对这样的国家，采取了引渡的替代方式，即通过国家间合作，对涉案人进行遣返、异地追诉和劝返。其中，劝返成本最低、形式最简洁，具有浓郁的东方色彩。《北京反腐败宣言》的出台，有望让中国与包括美国、加拿大、澳大利亚等国在内的APEC成员在引渡条约、司法协助、反洗钱等领域的谈判加速。

为有效提高国际反腐合作的积极性，有关国际条约还对外逃赃款的处置作了比较灵活的规定。如《联合国反腐公约》第57条就作了如下规定：“除非缔约国另有决定，被请求缔约国可以在依照本条规定返还或者处分没收的财产之前，扣除为此进行侦查、起诉或者审判程序而发生的合理费用。”