农村贫困新形态及扶贫政策的战略性调整

目前，江苏农村贫困呈现出新的特征。在实现绝对贫困人口的整体脱贫后，江苏农村贫困的主要形态已发生根本性转变，具体表现为：

绝对贫困已消除，但相对贫困更为突出。在经济发展程度低且居民收入水平普遍低下的情况下，绝对贫困是反贫困政策关注的主体；而伴随经济的发展、绝对贫困人口的整体脱贫，贫困的相对性概念被人们重视的程度会不断提高。从本质上讲，相对贫困主要是收入分配的不平等问题，更多地是如何为绝大多数已脱离绝对贫困但尚处于贫困线附近的农村低收入人口提供向上流动空间的问题。对江苏而言，虽然其绝对贫困线要明显高于全国平均水平，但是仍不可避免出现大量农村脱贫人口成为低收入人群的客观现象。因此，迫切需要建立不同收入阶层之间的合理有序流动机制以应对相对贫困日益严重的问题。这一问题的解决，无论是对于和谐社会的建设，还是对于“橄榄型”收入结构的形成以及扩大内需的实现都意义非凡。

持久性贫困明显减少，但暂时性贫困日益显著。从较长的时段来看，可以发现连续年度的贫困群体往往不是完全相同的人群，即便贫困的总体程度没有发生变化。因此，扶贫政策的制定不能仅仅基于静态的视角，还需要考虑到动态层面的贫困状况。一旦将贫困的分析纳入到动态的视角，可以将贫困类型划分为持久性贫困和暂时性贫困，前者是指农村居民在较长的时期内持续地处于贫困的状态之中，后者是指不同年份间农村居民在贫困和非贫困的状态之间相互摇摆。从江苏当前贫困的动态结构来看，一个基本判断是，暂时性贫困已成为当前江苏农村贫困的主要形态。结合对江苏各地的走访调研，当前绝大部分的农村脱贫人口仍属于低收入人群，由于脱贫后的经济基础不牢，很容易因负向风险而重新返回到贫困的境地之中，易于成为“一扶就脱贫，不扶就返贫”的群体。从江苏农村扶贫政策的实际情况来看，现行扶贫政策的主要着眼点仍旨在通过人力和物质资本投资以提高贫困农户收入水平。因此，为进一步提高扶贫政策的效果，需要结合江苏农村贫困的动态结构特征，对现行扶贫政策进行调整才能有效应对暂时性贫困。

收入维度贫困得到根本缓解，但多维贫困改善缓慢。从本质上讲，贫困是一个多维的概念，收入低下仅仅是贫困的表征，贫困的实质则是“基本可行能力”的不足。收入维度的脱贫并不意味着农户群体能够公平地获得教育、就业、健康、社会保障以及良好的生活条件等，尤其是在城乡居民基本公共服务的可获性和质量存在明显差异的情况下，绝大多数收入维度脱贫的农户仍缺乏进一步改善其生存状况、抵御各种生产或生活中面临的风险、抓住经济机会和获取持续经济收入的能力。对于江苏而言，虽然苏南地区较高的城乡一体化程度已使农村多维贫困程度明显下降，但是对于发展相对落后的苏中和苏北地区而言，农户的多维贫困程度并没有得到实质性的改善。从目前江苏农村贫困的现状来看，现行扶贫政策长期关注于收入维度，而对教育、健康、生活条件、就业、保障等其他维度重视不够，使得绝大部分收入维度的脱贫农户缺乏发展能力。显然，如何解决这一问题将是未来反贫困政策的重点内容。

结合新阶段江苏农村贫困的新特征，即相对贫困、暂时性贫困和多维贫困已成为贫困主体形态的基本情况，江苏扶贫开发应对未来农村扶贫政策进行战略性调整，要将为农村低收入人群提供公平的改善经济地位的机会，构建应对暂时性贫困的扶贫新机制，提升农村人口的发展能力，作为未来扶贫政策的核心和反贫困的新目标。

一是形成一个自由顺畅的收入阶层流动机制。关键是应通过体制机制改革为农村低收入人群提供向中等收入阶层流动的空间，包括完善市场经济体制，彻底打破城乡二元分割体制；完善公共政策体系，尤其是为农村低收入人群提供统一的教育、健康等关系人力资本的基本公共服务；提高对农村低收入群体的职业技能培训，并努力提升其非农就业机会；确保在农村集体产权和土地制度改革中低收入人群的利益不受损，进而从根本上遏制相对贫困问题。

二是构建应对暂时性贫困的扶贫新机制。未来扶贫政策应将重点从提高农户收入水平这一单一目标，转向提高农户收入水平和应对收入波动能力并重的反贫困措施调整，通过采取完善政策性农业保险、完善农村信贷市场、努力探索试行农村小额扶贫贷款制度、制定出台农村支出型贫困社会救助办法等关键举措，提高扶贫政策的有效性。

三是提升农村低收入人口的发展能力。未来应将提高农村低收入人口的发展能力作为扶贫政策的制定基础。从收入、健康、教育、就业和保障五个方面统筹考虑，建立“五位一体”的扶贫机制并制定相应的扶贫措施。实施农村低收入人口职业技能提升计划，大力促进低收入农户充分就业。不断加强卫生扶贫力度，根据省内各地区经济社会发展的现状，加快实现以社会保障为重点的城乡基本公共服务的并轨，尤其是要发展专门针对农村贫困和低收入人群的医疗救助等措施，实现无空间差异的基本公共服务供给，并最终形成一个由普通型医疗保险制度、普惠型福利和选择性社会救助共同组成的社会保障网。

（张立冬系江苏省社会科学院农村发展研究所副研究员；周春芳系江苏省社会科学院农村发展研究所副研究员；王洪亮系南京审计学院经济贸易学院副院长）