公共资源开发利用应依法有序进行

【背景】

公共资源是指一切为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，及其相互作用形成的自然生态环境、人文资源和相关延伸资源。随着经济社会的快速发展，公共资源的稀缺性日益凸显。公共资源具有公共物品的非排他性和竞争性，因此，拍卖这种被认为最契合市场机制、最能实现资源有效分配的手段，越来越多地应用于公共资源的市场化配置过程中。

但与此同时，也出现了一些乱象。有媒体曾经披露，在湘潭某些街道上，紧挨着门牌号1号的，居然是999号。只要商户乐意出钱就可以按自己的心意选择所谓的吉祥号码，比如排在14号位置上的，可以花钱改成18号或者88号。因此，街道的门牌号乱了套，公众也发出社会资源岂能如此开发的质疑等等。人们不禁要问，这样的开发有无法律依据，拍卖主体是否合法，拍卖程序是否规范，拍卖所得有无被截留，等等。

从法律性质来看，公共资源拍卖就是由政府借用拍卖形式，将公共资源授权给特定的个人或企业进行经营管理并获取收益。公共资源拍卖涉及多方利益，关系到各种利益的冲突与平衡，更应严格依法进行。

【案情】

2009年12月21日，淮安市某区河湖管理处发布公告称，将对位于中运河右堤吴城镇联泗引河段三块货场为期一年（2010年度）的占用经营权委托拍卖。淮安东方泰拍卖有限公司受区河湖管理处委托，于同年12月26日举行拍卖会，张某参与竞标，竞得该段一号场地的占用权。2011年1月19日，张某向拍卖公司交纳完佣金9750元及拍卖款195000元。后张某认为区河湖管理处委托拍卖公司拍卖上述用地占用经营权的行为违法，向法院提起行政诉讼。被告区河湖管理处认为，其属事业法人，不具有作出具体行政行为的职权，不应是行政诉讼的被告，同时其委托拍卖河堤滩地经营使用权是民事行为，符合相关法律规定。

法院经审理认为，根据《江苏省河道管理实施办法》，区河湖管理处系规章授权的组织，其以自己的名义作出的行政行为可以作为行政诉讼被告。原告张某所诉具体行政行为是由被告作出，所以其应为适格被告。

根据《行政许可法》第十二条第（二）项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设立行政许可；第五十三条第一款规定，实施本法第十二条第（二）项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定；第五十三条第二款规定，行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。《河道管理条例》第二十五条第（三）项规定，在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他设施，须经河道主管机关批准。

根据上述规定，占用河道堤防场地进行经营属于行政许可事项，将河道堤防占用经营权以拍卖方式对外转让，必须经河道主管机关批准。而在本案中，被告将河道滩地占用权以拍卖方式转让给原告的行为，未经河道主管机关审批，应属不具有合法性。基于此，法院判决确认区河湖管理处委托拍卖货场占用经营权的行政行为无效。

【启示】

各地政府在推进公共资源市场化配置过程中，必须坚持改革与法治“两个轮子一起转”。一方面，要大力深化改革，发挥市场机制的积极作用，提高公共资源利用率。另一方面，要坚持依法管理，让公共资源市场化配置在法治轨道内进行，把权力关进法治之笼。

一是完善管理体制。目前，我国公共资源拍卖普遍援引的是《行政许可法》第十二条第（二）项，以及《土地管理法》等一些单行法的规定。我国现行法律并没有对公共资源拍卖主体作出统一规定，而是通过行政法规、部门规章等形式，对不同资源作出了不同主管机关的规定。这就需要我们进一步健全公共资源的宏观管理体制，统一出台各系统内关于公共资源拍卖的具体规定，完善配套管理体系。具体由哪个政府部门作为公共资源的拍卖主体，必须严格依照法律法规确定。从已有法律法规的相关规定来看，公共资源的拍卖主体主要应为该公共资源的直接管理部门。

二是规范运行机制。政府行使公共拍卖职权必须严格控制在法律规定的范围之内。对于公共资源拍卖项目的确立必须要有科学明确的规划。同时，应结合具体情况，开展经济、政治、社会、环境等方面的可行性评估，必要时应组织公开听证，充分听取社会公众的意见，防范公共利益受到损害。进一步规范市场准入机制，建立健全公平竞争制度，实行公开、公平的竞争。公共资源拍卖的相关信息应通过多种形式、多种渠道，广泛、及时地向社会公众公开发布，最大限度地接受社会监督，避免腐败发生。

三是实现全程监督。公共资源拍卖有利于实现公共资源的保值增值，实现公共利益的最大化，但如果存在违规操作或暗箱操作，则可能导致公共资源流失，公共利益受损。因此，必须加强对公共资源拍卖活动事前、事中、事后的监督检查。同时，对于公共资源拍卖收益的使用情况应加强监管，依法纳入法律监管范畴，对支出范围和支出标准等依法予以明确，使公共资源拍卖收益的使用公开透明。

（作者单位：淮安市中级人民法院行政审判庭）

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