爆炸声后， PX项目如何走出困境

【事件】

2015年4月6日晚19时左右，位于福建省漳州市古雷半岛的腾龙芳烃PX项目突然发生爆炸，多人因伤住院治疗。从2007年的厦门，到2011年的大连、2012年的宁波，再到2013年的彭州、昆明，PX犹如“过街老鼠”或者“烫手山芋”，成为当地民众集体抵制的对象，项目决策也成为政府及其主管部门一个棘手的问题。然而，“屋漏偏逢连夜雨”，从厦门搬迁至漳州的腾龙芳烃PX项目的爆炸，再次引发了民众对于PX项目安全性的担忧，也对今后PX项目环境风险决策和规制过程中政府、企业和公众三者关系的互动和协调蒙上了一层阴影。如何走出PX项目决策的困境，仍然是一个未完成的答卷。

【透视】

PX项目的环境规制本质上是一种风险规制，规制者需要面临科学上的不确定性，从而陷入决策于未知之中的情形。在国际癌症研究机构（IARC）的可能致癌因素分类中，PX仅被归为第三类致癌物，即缺乏对人体致癌证据的物质，与咖啡、咸菜属于同一个类别。需要注意的是，虽然PX缺乏对人体致癌的证据，但目前在科学上也无法确证PX没有致癌性，而且科学也无法百分之百预防PX安全事故的发生。

长期以来，我国在环境保护领域占主导地位的是环境科学、环境工程思维。但是，科学不是万能的。PX项目的环境风险规制由两个基本部分组成：一是“风险评估”，旨在去度量和物质相关联的风险；二是“风险管理”，是面对风险评估所揭示出的风险，去决定对此要做些什么。一般认为，前者是一个客观的科学评估的过程；后者除了要考虑风险评估的结果，还要考虑政治、道德、文化等主观因素。换言之，风险可区分为客观的风险概念和主观的风险概念，科学从概率的角度探讨客观上的风险，不涉及价值判断，无法告诉人们何种程度的风险是可以接受的。何种程度的风险可以接受从而是环境安全的，则是主观的文化上的风险概念所涉及的内容。在现代风险社会中决不可能实现零风险，问题的关键是将风险确定在何种水平（程度）上，以及风险在社会各群体中的分配。因此PX项目的风险决策和风险规制决不仅仅是一个科学认知问题，还是一个政治、伦理和文化问题。

为了预防冲突、提高决策质量，PX项目的风险决策和规制应当在规制者、企业和公众之间进行持续的风险交流和沟通，理性而健康的公众参与就必不可少。具体而言，PX项目环评报告书的编制、审核和PX项目的运营、发生事故后的善后处理等环节都需要建立在信息公开基础之上的公众参与。这包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

在PX项目决策和规制中需要注意科学与民主之平衡。如果完全无视民意，风险规制就缺乏合法性和正当性的基础，沦为赤裸裸的行政独裁或者专家独裁；如果放弃科学的、理性的决策，完全委诸公众或者顺从民意，则风险规制将滑向民粹主义。公众参与本质上是一种决策权力的转移和分享，我们既要避免“调查公众意见”、“座谈会”这种纯粹“象征性”的参与，也要避免“公民投票”这种极端方式。

【建议】

PX环境风险规制不同于传统的政府规制，以往自上而下的、命令与服从式的行政手段难以适应其特点和挑战。相反，契约理念的导入、从对抗到合作，成为当今环境风险规制的潮流，环境契约在诸多国家得到了越来越广泛的运用。环境契约在不同国家有不同的称谓，例如“公害防止协定”、“环境自愿协议”、“环境协议”、“环境合同”等等。

我国《清洁生产促进法》第29条、《节约能源法》第66条有关于环境自愿协议或者节能自愿协议的规定，在实践中也开展了环境协议的试点。例如，2007年，南京市辖区内的扬子石化、梅山钢铁、华能南京电厂、中国水泥、南汽、净之杰固体废物处理有限公司等六家企业自愿加入了欧盟在中国启动的“中国城市环境管理中试用自愿式协议方法”。根据约定，首批6家企业每年要提高3％~5％能源利用率，减少温室气体排放，每年以3％~5％的速度减少工业废水和固体废物排放，欧盟将给予技术方面的支持，政府也将提供有关优惠政策。初步统计，加入这一协议后，6家企业每年至少可节约能源折合30万吨标准煤。

建议在PX项目建设和管理中，政府引导企业更多地与当地居民签订协议，或者由政府、企业和居民签订三方协议。通过环境协议，能够更好地形成共识，明确缔约各方的权利和义务，预防和化解纠纷。进言之，契约可以弥补法律的空白，也可以超越法律规定，对企业施加更严格的要求。

例如，通过契约，可以要求企业使用更先进的技术和设备，达到更高的排放标准，也可以要求企业承诺更快更全面地披露环境信息，或者可以“圆桌会议”的形式定期召开政府、企业和居民三方参加的交流会。再如，根据国家《石油加工业卫生防护距离》（GB8195-2011）标准，PX项目卫生防护距离为800米。环保部在古雷PX项目环评批复书中要求项目必须在石化启动区设置800米的防护距离。800米的防护距离也许是与国际接轨了，我国PX的生产技术也许已经达到国际先进水平，但是我国PX企业的管理可能并未达到国际先进水平。所以，从PX项目的安全性出发，基于更加谨慎的考量，可以通过环境契约的形式确定严于国家标准的安全防护距离。总之，环境契约体现了平等、合作、民主的精神和理念，有助于降低规制成本、提升规制效率。

（作者系南京大学法学院副教授）