行政职权不可“任性”转移

【背景】

在我国，行政权一直处于强势地位，设置很多行政强制，但却没有统一的法律规范，导致人们对什么是行政强制、谁有权设定行政强制、谁可以实施行政强制等问题存在不同认识。2012年1月1日开始施行的《行政强制法》明确了行政强制的概念，规范了行政强制的设定和实施，对监督行政机关依法履行职责，保护公民、法人或者其他组织的合法权益起到了积极作用。

然而，现实中部分行政机关依然存在违法实施行政强制的问题，其中一个重要表现就是行政职权“任性”转移。例如，上级政府部门在发现行政相对人的违法行为时，常常将一些本应由自己管辖的事务以属地政府处理为由，交给下级政府部门办理。属地政府接到上级政府部门的指令后，往往不加辨别盲目服从，导致程序违法。对于此类问题，各级政府及其工作部门不可不慎、不可不戒。

【案情】

丹阳市界牌镇居民朱建林从事收购废旧铁皮回收利用业务，未领取营业执照，未经许可将铁皮堆放在常泰高速公路立交桥下空地。因常泰高速公路通车日期临近，为确保常泰高速公路正常通车，根据上级要求，当地政府要配合常泰高速指挥部和交通局进行清理。2012年9月6日，丹阳市界牌镇人民政府召集有关部门将朱建林存放在常泰高速公路高架桥下的铁皮清出场外，另行堆放至高架桥东侧约30米的空地上。镇政府清理时，朱建林自始至终在现场。朱建林遂诉至法院，诉称其铁皮经镇政府清理且被露天堆放导致锈损混杂，损失15万余元，请求确认镇政府强制搬迁铁皮的行为程序违法，并赔偿损失15万元。

一审法院认为，根据《公路安全保护条例》相关规定，朱建林将铁皮堆放在常泰高速公路立交桥下属违法行为。但对于朱建林违法堆放铁皮的行为，应由公路管理机构作出处理，界牌镇政府没有此项职权，因而属于超越职权的行为。同时，根据《行政强制法》，界牌镇政府即使有职权，也应遵守作出代履行决定、进行催告等规定，但其未遵循法定程序即进行清理，程序上不符合法律规定。关于行政赔偿问题，朱建林要求界牌镇政府赔偿15万元缺乏证据佐证。在清理过程中，朱建林自始至终在现场，理应在清理结束后采取措施防止损失。故朱建林要求丹阳市界牌镇人民政府赔偿15万元的请求，一审法院不予支持。据此，一审法院判决确认界牌镇人民政府行为违法，驳回朱建林要求赔偿15万元的诉讼请求。

朱建林不服一审判决，向镇江市中级人民法院提起上诉。二审法院经审理认为一审判决并无不当，判决驳回上诉，维持原判。

【启示】

在本案中，有关法律明确规定高速公路桥下空间禁止堆放物品，违者依法应由公路管理机构处置，但有关上级部门却交由丹阳市界牌镇政府处理，结果导致后者败诉。此类案件也提醒各级政府及其部门应严格依法行政，敢于拒绝上级政府及其部门的违法指令。同时，上级政府部门也应认真对待手中的行政职权，不能随意向下级转移，避免类似情况再次发生。

一方面，行政机关对自己的职责应有充分的认识。职权法定原则是行政机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则，是拥有行政职权的行政机关、被授权组织及受委托的组织实施行政行为的首要前提。根据该原则，行政机关及其工作人员的职权必须依法取得，包括行政机关依法成立时即合法取得、法律法规或者规章特别授权、有权机关依照法律规定授权。没有法律的依据，行政职权就没有存在的合法性。行政机关及工作人员必须依法行使行政职权，必须严格按照法律规定的职权范围、行为方式及程序，谨慎地行使自己手中的职权。违反职权法定原则要承担一定的法律责任，没有法定职权作出的行政行为一旦被复议或诉讼，会被撤销或确认违法，对行政管理相对人造成损害的，还要按照《国家赔偿法》的规定承担相应的赔偿责任，具体参与该违法行为的工作人员有过错或者有严重过失的，也要承担行政责任。因此，行政机关及其工作人员对本机关的行政职权必须有充分的认识，应当清楚权责的边界。

另一方面，行政机关不得擅自将自己行使的职责交由其他机关行使。党的十八届四中全会指出，“行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”这是基于行政机关权责统一的属性以及当前实践中“为官不为”等突出问题而提出的有针对性的要求。为此，行政机关工作人员要牢固树立权责一致的法治思维，完善权力制约监督体系和严格的问责机制，对于法律赋予的法定职责，行政机关及其工作人员必须积极主动忠实地履行，不得怠于履行、相互推诿或者转嫁其他机关。而对于没有法定职权的行政机关，不能乱行使该职权。特别是下级行政机关或者属地政府，面对上级机关要求作出某种行政行为的指令，如果没有法律的授权，要敢于说“不”，决不能盲目服从。

（作者单位：丹阳市人民法院行政审判庭）

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