审视地铁未批先建的“纠结”

【事件】

2015年6月，国务院督查组在南昌市调研期间，南昌主管建设的一位市领导无意间“泄露”了一个秘密：南昌在建设地铁2号线延伸工程时，在国家正式批复前就动工了，此举为国家节省了十几亿元的资金。南昌市主要领导接受采访时坦言：“要不要这么做，大家当时非常纠结。地铁建设是国家鼓励支持的惠民工程，规划也已上报，批复下达只是时间问题。但提前开工毕竟不合流程，说严重了就是未批先建。所以决策前我们全体举手表决，尽管一致通过，可身为总指挥，我心里还是在打鼓。”

南昌市的做法是否应当肯定？据报道，在督查组内部产生了激烈争论。最后，经过多次讨论，督查组形成了比较一致的意见：如果是先上车、后买票，未批先建是为了把生米做成熟饭，以此要挟国家，那就必须严禁；但如果审批流程都履行了，批复只是时间差问题，实际效果也很好，这种变通还是要肯定。

【透视】

目前，规范地铁建设审批的主要文件是2003年国务院81号文《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，该文件的重点在于强调地铁建设“量力而行、有序发展”的要求，确保地铁建设与城市经济发展水平相适应。81号文对于地铁建设项目审批设定了实体条件与程序条件，实体条件又包括肯定条件与否定条件，肯定条件主要包括四个方面：地方财政一般预算收入在100亿元以上；国内生产总值达到1000亿元以上；城区人口在300万人以上；规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。否定条件主要包括三个方面：社会保障资金有较大缺口；欠发教师及公务员工资；政府投资项目在建规模过大，城市筹资能力明显不适应。对于地铁建设项目审批的程序条件，81号文明确为“项目按现行基建程序审批”。

近年来，国家大力简政放权，不断深化行政审批制度改革，地铁审批程序也在简化之列。2013年5月15日，国务院[2013]19号文《关于取消和下放行政审批项目等事项的决定》就在第82项中明确，“企业投资城市快速轨道交通项目按照国家批准的规划核准”由国家发改委下放给省级投资主管部门。但是，地铁建设项目审批程序下放后，国家仍然需要基于宏观管理的需要，对地铁规划强化监管，如2015年1月12日国家发展改革委发布的《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号）就提出，为做好城市轨道交通项目审批权限下放后的落实和衔接工作，需要加强规划管理，要求超前编制线网规划、科学编制建设规划、明确规划审核要点，并加强规划实施监管。

由此可见，一方面简化地铁建设项目审批程序，另一方面强化地铁规划审批，是地铁规划、建设监管的大趋势。南昌市地铁2号线延伸工程未批先建，在建设审批环节存在缺失，但地铁线网规划、建设规划手续完备，与近年来地铁建设审批改革趋势暗合。巡视组对南昌地铁未批先建的态度与上述地铁建设审批趋势吻合，也与法律适用的程序从新、实体从旧原则相合，应当得到肯定。

【建议】

地铁规划与建设是城市经济社会发展的一件大事，不论城市领导与市民均期盼早建地铁、建好地铁。但是，地铁建设又是一件极其复杂的大事，事关城市财力、城市交通、城市环境、城市可持续发展及国家宏观调控等方面的大事，需要慎重进行。因此，如何在国家简政放权的大趋势下，厘清城市交通领域的中央与地方关系，谨慎、有序开展地铁规划、建设监管，应是南昌地铁事例给我们的启示。

首先，摒弃地铁建设审批中的计划经济思维。党的十八届三中全会明确要求，让市场在资源配置中发挥决定性作用。地铁作为资源密集型的城市交通项目，更应体现市场决定性作用。但是，不论是国家投资主管部门，还是省级投资主管部门，按照基本建设程序审批地铁建设项目，实际上还一定程度上存在着计划经济思维。因为地铁建设项目在上级主管部门进行审批裁量时，往往基于经济调控目标进行，导致地铁建设项目成为国家宏观经济调控在城建领域的风向标，而非基于城市特点由城市自主决定。南昌事例就反映了这样的情形，地铁线网规划、建设规划均已经得到批准，但是地铁建设审批仍然需要按照基本建设程序进行审批，使得城市政府在面临重要的建设契机时，无法取得相关审批手续，进而导致未批先建的情况发生。因此，在地铁建设审批中需要明确，应该“省”的是按照计划经济思维形成的基本建设程序，还城市的自主建设权。

其次，发挥城市人大在地铁建设审批中的主导作用。地铁主要属于地方性的城市交通范畴，建设资金也主要来源于城市，因此地铁建设应属地方事务无疑，中央与省级主管部门在进行适当的规划审批控制同时，应当在地铁建设审批上放权，以实现地铁建设的地方性。但是，地铁建设投资大、影响长远，需要基于城市财力与可持续发展慎重决策、有序开展。从国外经验看，审查预算是议会最重要的职责，议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上，针对实践中反映强烈的问题，对人大如何有效行使预算审查监督权也作了较具体的规定。因此，有必要在预算法要求预算审查重点向支出预算转变的改革趋势下，由城市人大及其委员会对地铁建设预算进行严格审查与后续监管，以解决地铁建设的财政资金投入及其可持续问题。

（作者单位：东南大学交通法治与发展研究中心）