国土规划如何体现生态理念

生态建设落实到国土规划上，就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的国土规划体系。习近平总书记提出“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，要求用途管制和生态修复必须遵循自然规律。但长期以来，土地利用规划、城市总体规划与生态环境保护依然未能有效融合。一方面，传统规划偏重于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素；另一方面，国土规划被动依据国民经济和社会发展规划进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的”生态红线“，使得生态建设的基础指导作用难以发挥。改变这种现状，应以遵循自然生态规律为前提，科学研究 “山、水、田、林、湖”等生态要素的空间配置，真正用“与土地谈恋爱”的态度做好国土规划。

维持区域主要生态过程安全

顺应自然、尊重自然和天人合一的理念并不是要求人类禁止对生态用地采取任何开发和利用活动，而是要求人类活动维持在一定强度范围内，使区域生态系统维持在一个可自我恢复的弹性状态下，即保持区域生态系统中的主要生态过程安全。这里所说的主要生态过程是针对不同区域的生态环境问题而言的，如对一个生物多样性保护的重点区域，则区域内物种流动、迁徙的过程就是其主要生态过程；对水土流失严重的区域，土壤及其养分的流动过程就是主要生态过程；对城市区域，其污染大气、城市内涝等相关的污染物质迁移、地表水文过程等就是其主要生态过程。

维持主要生态过程安全的国土规划，须考虑规划区内生态用地的布局是否满足了维持这些生态过程正常运转的基本需求。以生物多样性保护敏感区域（以其中某种鸟类保护为主）的国土规划为例，首先需摸清该鸟类的生活习性（包括繁殖季节、觅食、夜栖特征，对它影响最大的干扰是什么等等），确定物种生存依托的环境类型（鸟类交配、觅食、栖息所涉及的生态用地类型，如林地、湿地等），了解物种迁徙和运动的特征（鸟类栖息所需的生态用地最小存活面积、鸟类从一个生态用地斑块飞到临近生态用地斑块的日活动最大距离、鸟类运动中会回避的土地利用类型，如城市用地等）。在此基础上，为了维持该鸟类在规划区域里面的数量不减少，在国土规划中该鸟类所需的林地在数量规模和空间布局必须遵循以下原则：一是区域中必须保证有一定的林地数量，至少相比现状不应有大幅减少；二是大部分的林地斑块面积要大于该鸟类的最小存活面积；三是在空间布局上林地斑块间的距离应该小于该鸟类的日活动最大距离；四是如果林地斑块间距离大于该鸟类的日活动最大距离，应考虑在两个斑块间合适的位置选择恢复一个林地斑块。简而言之，要维持规划区域对该鸟类的保护目标，在整体上，要使区域内形成能够维持该鸟类生存、繁殖且可以连通的林地斑块网络系统。

因此，国土规划要体现顺应自然生态规律的理念，首先就是要找到区域中的自然生态规律是什么？现在运转怎么样？怎样去改善、维持或修复对自然生态产生影响的生态用地的数量和分布？而不是简单地禁止一切开发利用活动。

考虑不同尺度的生态效应

中国的国土规划以行政管理单位为单元，不同级别的行政管理单位所主导的国土规划不能恰当地处理好上位与下位规划的关系，则会对国土规划目标的实现造成不同程度的影响。在体现生态理念的目标下，国土规划之间的上、下位规划更是如此，这就涉及不同尺度的生态效应问题。

理想状态的各级国土规划，应该是各级规划都能很好地维持其辖区范围内的生态过程安全，但这在现实中尤其是发展中的区域实践中是不可能实现的。从生态学角度来讲，国土格局与生态过程存在尺度依赖性，也就是说，大尺度的国土区域中的生态用地格局对小尺度中的生态过程具有控制性作用，小尺度的国土区域中的生态用地格局对大尺度中的生态过程提供基础性作用。具体而言，就如一片森林与该森林中的一颗树之间的关系。当这片森林被砍伐以后，这一颗树也无法幸免，即使它没有被砍伐掉，那么这棵树也无法承担起原来那片森林的功能了；相反，如果只是砍伐掉这棵树，则其对整个森林的生态系统服务不会造成什么影响，甚至没有影响。

因此，大尺度的国土规划应该从全局上布局生态用地，以保证区域的生态安全，小尺度的国土规划应在大尺度区域的生态格局下提供维持机制。如果小尺度区域位于大尺度生态格局的重要节点上，必须以保证和维持大尺度生态安全为主，不能盲目发展；如果小尺度区域不在大尺度生态格局的重要节点上，则应考虑该区域本身的生态安全问题，针对本区域的主要生态过程安全，按照格局与过程的关系，布局好各类生态要素和用地。

基础性生态用地布局应体现区域差别化

基础性生态用地包括天然林、天然草场和湿地等，是我国陆地生态系统的主体。在当前资源环境紧约束的背景下，耕地、园地等类型既是一种生产性用地，同时因其具备季节性作物生长期以及相对较低的人类干扰强度而成为另一种基础性的生态用地类型。相对于传统生态用地来看，耕地、园地的基础性生态用地的作用相对较小，它们的基础性生态作用或对生态环境破坏的影响大小，还跟耕地、园地所处的区域有关。因此，在国土规划中，对这两类不同的生态用地的布局应体现区域差别化。

如城市化地区，工业化和城镇化的快速发展侵占了对城市生态环境起重要保护作用的耕地、园地、林地、草地、水体等资源；摊大饼式的城市扩张和无序蔓延还加剧了城市周边生态景观的破碎化程度，阻塞了一些重要动物的迁徙廊道，从而影响到生物多样性保护。因此，在城市化高度发达地区，耕地就会起到生态补充而发挥积极的生态效应，可以在城乡用地布局中，将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，加强各生态用地之间的有机联系。而在非城市化地区，土地生态问题依然严重，如水土流失、荒漠化及草地退化、沙化和碱化现象严重，生物多样性遭到破坏等土地生态环境问题在不同地区依旧存在。在这些生态坏境脆弱区，耕地的存在是一种生态的负影响，应该执行退耕还林还草还湖的政策，建设或恢复以大面积、集中连片的森林、草地和湿地等为主体的国土生态安全屏障。习近平总书记在2013年12月中央城镇化工作会议提到“稻田、麦浪、青纱帐、湿地都可以成为城市风景”，其实质就是要体现基础性生态用地的差异性布局思想。

（作者系南京农业大学土地管理学院教授）