理性认识制度的局限性

在现代治理中，制度固然具有不可替代的关键价值，但制度也不是万能的，不能被当作解决所有问题的“万能钥匙”。理性认识制度的局限性，破除对制度的“神话”认识，有助于规避局限性带来的负面效应，更好发挥制度正功能。

美国著名管理学家詹姆斯·马奇在《重新发现制度》一书中指出，制度仅仅是之前活动经验的“残留物”。因而，当下的制度是之前活动经验的部分总结，而不是全部，所以叫“残留物”。同时，当下的制度仅仅反映过去，并不一定反映当下，更不一定反映未来。正如马奇讲到，制度作为一种事物，一旦诞生就有其自身的生命力，其存在和生长有其独特的逻辑。所以，组织学上有组织生态学之说。这一点也说明了制度与当下现实及未来的相对脱离。这也是我们认识制度局限性的重要观察点。

不仅如此，不能“唯制度论”还有一个重要原因，即在一个组织、一个社会、一个国家，制度是生活、存在于社会和政治中的。因此，制度是深受历史、政治、社会等因素影响的。所以，这才有组织中的“非正式制度”建设，比如组织中的文化建设，国家和地区中的社会建设，这些都是制度建设须臾脱离不了的，而且是与制度共同发挥作用的。

对此，美国著名政治学家米格代尔在考察第三世界国家的历史社会政治状况后认为，制度是内生于社会中的，一来制度的产生和设计要内生于该地区历史社会发展的脉络逻辑，二来制度必须和社会文化等共同合作，才能有效发挥作用。否则的话，制度就是一纸空文。现实中这类例子并不少见。

我们经常讲，制度关键在于落实。可是，这句话的前提是这个制度本身是科学的，这个制度的制定基础比较全面，综合反映了之前活动经验，也适应当下实际情况。在这样的前提基础上，才能谈及制度落实。在制度落实的同时，还必须同制度存在生活于其中的社会中其它部分，比如文化、社会力量等共同发挥作用，才能在真正意义上得到落实，制度才算发挥效用。

所以说，做事要靠制度，这句话只对了一半。从另外一个角度看，在任何领域的开创阶段，没有规则和制度可遵循，只能依靠胆略去开拓进取，但是等该领域做法比较成熟后，就是可以制度化了。但是，该领域的未来发展，还不能完全依赖于此制度，因为此制度仅仅是之前经验的“残留物”，要想向前开拓发展，必须不时审视现有制度，与时俱进发展完善现有制度，这样才能有创新，也才能取得事业的飞跃式发展。

改革开放以来，我们国家取得了一些成功的经验做法，要将之总结成制度，推进国家治理体系与能力的现代化。但是，与此同时，越是口号喊得响亮，我们就越是要保持对制度的清醒认识，明晰制度的产生和发挥作用的局限性。应当牢记，只有看透制度的局限性本质，我们才能在未来制度建设的道路上走得更稳、更准。

（作者单位：南京大学马克思主义社会理论研究中心）