探寻和释放制度之“美”

大至国之宪章，小到人际合约，大凡成文制度通常有几个特质。例如，以“人性本恶”为出发点，从而具有明显的强制性。前些年许多地方推行市民“文明规范”，大多都以“不”、“不许”或者“禁止”开头。这类词汇见多了，多数市民都产生了“要我做”的被动心理，甚至难免形成抵触情绪。后来，有的地区尝试使用“敬语”和主动语态表述以上规范，如“请像爱护你家地毯那样爱护我们的草坪”。跟进的研究显示，这样的改动明显改善了市民的观感、形成主动心理。由此可见，制度并非冷冰冰的约束性条文，更有效的制度常常充溢着对良善的执着追求、对人性的尊重关怀，而且兼具执行时的“精度”与“温度”，从而最大程度地释放“美”的效果，达到成全人旳境界。

立规之美：立意良善、体系完善和规范科学

中国传统的管理偏重于“立威”。“威”是指管理者和相关机构基于强制手段、高压态势的权威和威严。现代管理更加强调稳定和长效，所以，“立规”成为一件大事。“立规之美”的基本要求是立意良善、体系完善和规范科学。例如，近年，不少地方政府都把“幸福”作为施政目标，随之，也出台了不少有关民生改善的制度。其中，有些制度的出发点，的确是为了消除草根阶层的“不幸福”根源。例如，关于住房的压力、就业的困顿、教育的折腾、医疗的无助和养老的担忧，终于抓住了制度合乎人性、助益生命的本质。这叫“立意良善”。

“体系完善”是指制度应当兼具普惠、草根幸福、管理者约束的特征。例如不少城市的“市容和卫生的管理”常常就有忽略草根、放纵城管的弊端。把街市弄得很整洁，却不能兼顾早点、杂货、日常服务经营者的权益，他们迫于生存动因的“违规”表现，又每每招致城管人员的生硬执法。

个人征信系统是我们已经研究了多年的一项制度。一个人的征信记录中大致包括“个人信息”、“信贷信息”和“非银行信息”三部分内容。起初，比较重视系统具有的“罚”的功能，个人的违规记录将会影响到本人金融信贷、出国签证、工商活动的审批难易，违规严重的甚至无法获准。这个系统的建立无疑能够提升个人的诚信度和社会运转的流畅度。在实际操作中，你逆行开车、走路闯红灯的行为都可能被记入“非银行信息”，成为信用污点。问题来了，不少人发生这类行为并非故意。于是，就规定可以允许公民以道德行为（如见义勇为、拾金不昧、公益慈善等）抵销曾经的“不良记录”。进而，规定道德行为还可以用作公民入学、求职或者参与其它社会活动时的奖励依据。这就是一种完善的制度设计，它更加鲜明地显示了个人征信系统不仅“惩戒失信”更要“褒扬守信”的性质。

制度“科学性”的内涵是“遵循客观规律”，外延就比较丰富了，如“绝大多数人受益”、“可持续地执行”，再如能够“惩恶扬善”。科学性要求制度合乎逻辑。我们原来实行的源于苏联的基本经济制度被称作“公有制下的计划经济”，当时假定的逻辑是，生产资料人人有份，所以就大公无私、就努力奉献。但是，实际上却造成劳动者越发懒惰、产品日益劣质、经济丧失活力、贪腐频繁发生。我们称改革开放为“拨乱反正”，重要内涵之一就是拨计划经济之“乱”，返市场经济之“正”。

再如，我们加入《烟草控制框架公约》的10年间，控烟的实际效果一直被世卫组织等机构诟病。究其原因，不能说各级政府不作为，各地规定制度多如牛毛；不能说处罚力度不大，个人和单位违规的最高罚款金额分别为500和30000元。问题何在？在吸烟人口。我国吸烟人数超过3.2亿、成人吸烟率超过30%。若烟草工业仍是纳税大户、吸烟亦属正当需要，政府就该想办法既兼顾烟民的正当需求，又限制无节制的吸烟行为。例如，在更大范围内限制烟草销售，在公共场所设置数量合理的吸烟室、吸烟点。讲究科学的控烟策略，是在保障吸烟者合法权益基础上，让他们充当控烟主体。如此，才可能收到预期效果。

执行之美：行政行为存在一个“度”的问题

止步于“立规”，不善于执行，是有些地方“有令不行、有禁不止”的主要原因。执行作为一种行政活动和行为，存在一个“度”的问题。有两种极端的表现，一是粗暴执法，一是消极行政。如果将“文明执法、积极作为”视为合理尺度的标准，那么达到“执行之美”，主要就该解决以下几方面的问题。

习近平总书记曾引用过一句出自东汉时《申鉴·政体》的名言，说的是“善禁者，先禁其身而后人。不善禁者，先禁人而后身”。意思大致为，善以禁令治理者，总是先以身作则，然后才限制别人。不谙此道者，每每严于律人，自己却无所顾忌。这里强调的，就是第一个方面，制度的执行应当自上而下、从治理者做起。

举一个“善禁者”的例子。德国前总理施罗德，有过三段婚史。按照本国法律，他不仅要和前妻分割财产，还得支付生活费，日子难免过得捉襟见肘。于是，奇观出现了。每逢总理因私外出，只能开一辆破旧不堪的私家轿车在前面走，后面跟着一辆载着四名警卫、装备防弹装甲的“大奔”。德国人见怪不怪，他们知道“办私事开私车”是廉政制度，“配备警卫”亦是国家的安保制度，是制度就当执行，施罗德也概莫能外。

读到报上的一则新闻，标题是“司机伪造省政府车牌被拦，拿出假警备证要求放行”。车主为什么使用伪造的“政府车牌”和“警备证”？说明有些地方、有些人执行交规时是有“选择性”的，同样一种制度，对多数人疏而不漏、对少数人却网开一面。选择性的执行还有一种隐性的表现，例如，有关部门对某地环境污染开出罚单，罚款也如数上缴国库。可惜真相是这笔罚款来自财政，个人成本和社会成本发生偏移，没有起到产权保护的作用，问题就难以从根本解决，污染还会继续发生。

再说第二个方面。“负面清单”和“正面清单”的管理方法，是过去没有的概念，最近谈的比较多。“负面清单”就是指制度和法规明令禁止的事情；“正面清单”则是制度、法规和上级授权的事情。依照“负面清单”的管理，就是“法无禁止即可行”；根据“正面清单”的管理，则是“法无授权不可行”。在法治环境中，首要的原则就是以“负面清单”管理企业和个人，就是主张在不犯法、不违规的尺度下允许作为、允许尝试，否则“全民创新”如何落到实处呢？其次是补充原则，用“正面清单”约束政府，这里面还包括一个潜台词，就是形成“闭环监控”，确保政府的执法过程有章可循、有法可依，也是廉政的一种保障。眼下各地关于“专车合法性”的争论，就用得上这组原则。

第三个方面，对“法不治众”的考量。其实，凡是制度涉及“一律”“必须”的时候，往往就会使得执行的难度和成本大增。以赌博为例，不少人天生就具有赌性，乐于争个胜负、希望能够赢对方，完全禁止难度超大。台湾实行禁赌的具体做法，就是允许一些街边摊经营一些赌注较小（如低于100台币，相当于20人民币）的博彩游戏，像气枪射击、水槽钓虾、套啤酒瓶等。这样操作的益处在于，把禁赌的对象压缩为很小的人群，而多数民众则被转化成为禁赌的主体。

成人之美：促进“发展”向“幸福”转化

国家和地方设置、执行制度，不是为了管理机构“省事”，不是为了管理者“免责”，更不能给百姓添堵，而是要“成人之美”。这个“人”，既指制度的执行者，也包括制度覆盖的所有人。

先讲“执法者”。18世纪末，英国一些生存困顿的“流民”以各种方式骚扰社会，结果被加罪判刑沦为囚徒。随着这类犯人越来越多，有人建议把他们流放去万里之外的澳洲。怎么去？政府就制定了一个标准，送一个犯人给多少英镑，引来一群私人船主“承包”这项业务。当初的做法，是在船只离岸前，码头上的官员按登船犯人的人数向船主支付运费。船主为了牟利，就拼命往舱里塞人，船上拥挤不堪、空气浑浊不说，体弱发病的囚犯还被断水断食、扔下大海。几年下来，海运去澳洲的犯人死亡率平均达到12%。后来，当局改变做法，等船到澳洲才数人付钱。结果，死亡率降到1%以下。这段史实显示，同一批人在不同制度驱使下，竟可能在“魔鬼”和“天使”间切换身份。

再说“所有人”。学生为什么要穿校服，还要在学校统一用餐？我们的教育部门通常解释是为了训练“统一性”、培养“归属感”，再就是提供便利。也有的国家有不同的理念，他们这么做，更要紧的，是消除贫富差距造成的优越感和自卑感，是要从小培养平等意识。是不是觉得他们小题大做？有一个小故事。2014年冬季北美大雪，教育部门要求所有学生按时到校，理由是，学校可以提供充足暖气和餐食。于是，有家长说，那就让那些有需要、不富庶的孩子去学校好了。校方不允，坚持要求全体到校，而且言之凿凿：“这样做，才能够保护那部分学生的自尊心”，既解决温饱，又不失尊严。这一点，非常值得我们认真思考。

同理，如何平等对待所有企业，也是政府要解决的一个问题。在公共服务和社会福利的领域，多数地方政府都知道要把注意力、把资源主要投放在社会弱势群体的身上。可是，进入市场和经济的领域就出现了很大的认识偏差，对大企业和中小企业分别对待。往往，前者衣食无忧，后者饥寒交迫。究其原因，就在于政府对工作核心要义的失察，表现为长期重视GDP和税收等“半拉子”指标，而事关社稷稳定、民众幸福、作为经济终极指标的“就业状况”却被冷落了。这个问题，在国内国外都存在。2014年底，美联储启用一项叫做“就业市场状况指数（LMCI）”的新模型，借以反映就业市场乃至于社会整体的优良状况。LMCI是基于19个指标、按不同权重综合而成的模型，例如，失业率和非农私企就业人口数据的权重就很高，职位空缺和兼职人口等的权重偏低。其用心就是把对经济的关注点，与民众的生计、福祉相呼应。2015年6月，李克强总理在国务院常务会议上强调，“我们发展经济，最基本的还是保障就业。有就业就会有收入，老百姓就能实实在在享受到经济发展的好处。”国际、国内关于社会、经济重点的新认识，应当对各地政府有所启示，要习惯以就业为抓手重新衡量中小企业的价值，赋予他们应有的资源和地位。

“发展”为因，“幸福”是果。制度关乎“发展”和“幸福”，更关乎“发展”向“幸福”的转化。所谓制度之美，就是各级政府经过“科学立规”、“积极行政”，促进“发展”成果高效地转化为大众的实在“幸福”。

（作者单位：河海大学商学院）