公众参与制度设计再认识

当下中国，让公众参与到公共制度设计过程中，充分听取和反映社会各方意见，已经逐渐成为各级决策者的共识。然而，我们常常习惯于将公众参与神话化，认为它可以“包治百病”，但实际上并非如此。公众参与甚至成为我国民主生活中“熟悉的陌生人”，而正是由于这样的曲解，才导致公众参与呈现出形式化、表演化和被操纵的危险。因此，我们需要重新认识这个已经十分熟知的概念。

正视公众参与中的一组矛盾

追根溯源，公众参与本身存在“经验主义”和“理性主义”的矛盾。从理论上来说，经验主义追求实际的生活习惯和常识，排斥理性的制度安排，而理性主义则恰恰相反，唯理是从，排斥经验。经验主义的认同者多是黎民百姓，而理性主义的认同者多是专家精英。

正常来说，国家的整体治理，尤其是行政权的基本运行，依靠的是精英力量，奉行的是理性主义。在制度设计中，一般也都会引进知识精英搭建制度模型、论证制度本身的合理性以及评估成本与收益等等。这一过程以“正确”为导向，以追求理性安排为准则，努力将所有资源优化配置，实现效益最大化。

在民主欠缺的时代，这一切本来没有任何问题。从理论上来说，理性的制度安排，往往也就是性价比最高的安排。但是，一旦人们在20世纪的民主浪潮中意识到理性主义依靠的是少数人的决定，便会质疑这其中的民主正当性，尤其是在一些通过行政立法形式创建的新型国家制度中。因此，为了弥补这一问题，一种类似议会形式一样的程序机制，开始进入民主生活中，这便是公众参与。

与传统有异，公众参与的直接目的是为制度设计补偿民主，它是经验主义的，它要求将大众化的生活经验也带入制度设计的考量因素之中。正是因此，它自然与理性主义存在内在的紧张关系。

应当说，从一开始，公众参与中就蕴含着这一对矛盾，它在任何一种采用公众参与进行制度设计的重大决策中，都不可避免。公众参与过程中针锋相对的谩骂与批评，也都可以从中获得解释。譬如，在烟草管制中，卫生与公共政策专家基于公共健康目的，往往会设计苛刻的规制政策，从理性主义的角度来看，这一般能够获得医学、社会学以及心理学上的数据支撑。但是，在公众参与的讨论环节中，普通大众往往并不认同。无论是在欧美国家，还是在发展中国家，都有人从经验主义出发，主张吸烟者的权利，认为吸烟行为已经习以为常，实施管制就是干涉自由等等。

因此，“经验主义”和“理性主义”是公众参与中固有的矛盾，我们非但没有必要回避它，而且还应当加以正视。这是因为，它一方面可以让我们认识到，公众参与并不是十全十美的技术方案，它只是用以弥补民主缺陷众多手段中的其中一种。我们在有关公众参与的制度设计中，无需投入绝对的信任和依赖，更不能将公众参与神话化。另一方面，我们也应在最大程度上减少公众参与过程中“经验主义”和“理性主义”之间的摩擦，不仅督促设计制度的理性主义者充分说理，让秉承经验主义的参与者主动归队，而且也要创造条件让经验主义者努力倾听，接纳理性的制度安排。要让他们认识到，在公众参与发生机理中，本来就具有理性力量的存在，并不是说只要履行了公众参与程序，经验与理性之间的博弈就完全消失了，更不意味着公众参与的殿堂，就完全是老百姓的“地盘”。

区分适用程度不等的参与形式

实践中，人们习惯于将公众参与狭隘地理解成诸如“听证会”之类的非常正式的参与形式，认为只要切切实实地举办了听证会，就算是履行了公众参与；只要老百姓参加了听证会，就是一种民主过程。

这样的理解，促成了实践中的两种现象：其一，在老百姓一方，往往会认为，没有正式举办听证会，就等同于没有履行公众参与程序，人们并不愿意接受其他程序较为松散的参与形式；其二，在决策者一方，会选择对所有待决事项一视同仁，不论是建设核电站之类技术复杂的公共项目，还是城管执法之类的偏向经验性的行政政策，在制度设计者眼中，都只是同一类有待公众参与讨论的公共事务。因此，只需采用同一种参与程序即可，而不是就事论事。

这给公众参与造成的不利后果在于：其一，人们会将公众参与理解得过于正式，会使公众参与的成本逐渐提高，无论是在老百姓一方，还是在政府一方，都得为此类正式的、“高大上”的听证会买单，包括时间上的和经济上的，而这无疑会挫伤他们的积极性；其二，将公众参与理解得过于官方，会使各方在具体参与中过分拘谨，不仅公众不能作充分的表达和交流，参与过程本身的重要价值无法得到保障，而且行政机关也会担心过于自由的参与，会对既有的制度目标构成威胁，因而会限定参会人数，并会对被选者的观点做预先设计，从而“导演”整个公众参与程序；其三，将公众参与理解得过于单一，认为所有公众参与都只需按照“听证会”的方式进行，与行政事务的复杂性难以契合，会损害到参与本身的制度功效。

实际上，真正意义上的公众参与并非如此正式和单一。在美国，公众参与的首创者阿恩斯坦曾说，公众参与可以分为八种档次。不同档次，代表着不同的参与程度与参与要求，实践中也会根据不同的行政事务而选择使用。公众参与并不意味着只有“听证会”这一种类型，单纯的“公开程序”、“听取意见”亦是其中之一。

因此，在制度设计过程中，应当区分适用不同的公众参与形式。实践中，这可以顺延两条主线而展开：其一，明确我们所设计的制度是不是存有较高的“技术性要求”。技术的复杂性为专家参与提供了必要性，而不是人民大众。因此，在技术复杂的公共制度面前，没有必要为了满足一些不必要的民主要求，而破坏了基本的技术准则。此时，公众参与可以以程度较低的“听取意见”的方式展开即可。譬如，药品监管、水质监管等等。其二，明确我们所设计的制度是不是存有“可接受性要求”。当一项制度设计并没有过于复杂的技术要求，它只是需要老百姓全盘接受时，公众参与就应该居于主导地位，相应地，我们应该采取更为正式的参与程序，以人民大众为主。譬如，涨价、增加税收行为等等。

选择适用技术不同的参与平台

参与程度的高低不同，只是揭开了公众参与多元脸谱中的一张。但是，这仍然不能回答，为什么需要满足“可接受性要求”的涨价行为，在行政机关采用了参与程度较高的“听证会”之后，仍然饱受攻击。

从根本上来说，这和第二层次的公众参与技术标准存有关联。“技术性要求”和“可接受性要求”只是回答了公众参与的参与程度问题，前者程度较低，后者较高。但实际上，在二者内部，还有更为细致的划分，而这所涉及的便是“技术标准”问题，尤其是在“可接受性要求”的参与类型上。

技术标准的第一个核心问题，是公众参与中的表决权归属。同样出乎我们意料的是，在国外，表决权并不像国内批评者所说的那样，可以由参与者随时行使。恰恰相反，在国外，参与者的表决权同样是极其珍贵的权利。它首先必须被放置在“可接受性要求”的参与类型中，诸如“核电站”、“PX项目”之类的高技术要求项目，基本免谈；其次，它还要求公众与行政机关的预期目标必须一致，而这几乎是不可能的。因此，在公众参与实践中，几乎不会出现由参与者行使“生杀大权”的情形，这种情况在国内外并没有什么两样。

技术标准的第二个核心问题，是公众参与应该搭建怎样的参与平台。众所周知，公众参与有“听证会”、“座谈会”、“论证会”、“电话咨询”等等平台。在我国，几乎没有人会区分它们之间的差异，但这并不意味着对它们的运用是任意的。实际上，它们代表的是不同的参与技术，而这正是公众参与最为关键的要素。一般来说，制度设计者可以根据“公众意见是否一致”而最终定夺。如果公众意见一致，毫无分歧，我们就应该避免采用“听证会”、“座谈会”方式，而宜采用“电话咨询”、“逐一访谈”的方式。相比而言，这种方式是分散的，它能在最大程度上避免公众做整体性的意见表达。

相反，如果公众意见存有重大分歧，甚至于形成了截然不同的对立局面，那么，应尽量采用“听证会”、“座谈会”等参与方式，让每一个人在同一个平台上表达意见。这是因为，此时的参与者之间是对立的，而既然存在对立，就意味着有部分支持者，而由他们在“听证会”上发表意见，与反对者辩论，更加有利于提高制度的可接受性。毕竟，相较于制度设计者的说辞而言，让同样具有利害关系的第三方来说服反对者，会更加容易。

（作者单位：东南大学法学院。本文系2015年度国家社会科学基金项目《适合我国的行政裁量权基准制度构建研究》的阶段性成果）