制度设计科学性的三个维度

建国至今，我国逐步建立起一套包括法律规章等在内的制度体系，并在不断加强制度方面的建设。然而在总体形势良好的情况下，一些本该由制度来制约与杜绝的不正之风和腐败现象呈现出扩大蔓延的趋势。这反映出我国的制度建设依然还不够完善，致使在管人管事方面出现制度乏力、制度变形、制度缺位等问题，这与制度设计缺乏科学性有关。科学性指的是制度所厘定的内容能够把握事物的内在规律及其本质，能够符合客观实际。只有遵循科学性的原则来设计与制定制度，制度才能发挥应有的规范、约束与调控等功能。

正视、尊重与引导个人私利

中外自古至今在制度建设方面，主要有两种设计理念：一种是将人作为道德的人来看待，提倡用道德来约束与管控人，寄希望于人能够通过道德自省来压制追求个人私利的利己动机，我国古代制度普遍采用这种设计思路；另一种是将人作为经济的人来看待，认为人性本恶，人总会为了追求私利，而将社会利益置于不顾，所以通常从多方面设计制度来制约与打压个人私利，这是西方国家近代以来的普遍做法。但是无论哪一种方法，制度设计的思路都是将个人私利当作必须要克制与消灭的对象来看待。

人作为在社会关系中具有独立思维的个体，必然有私心的存在，人天然地有趋于私利的倾向。私利是与人类的自然存在联系在一起的，也是无法被否认的客观事实。正视私利是人类不可被抹杀的本性，也就是以科学的态度去理解人的本质、符合客观的自然规律。如果坚持在制度设计中采取对私利进行完全抹灭的做法，不仅无法达到制度设计的初衷，反而只会使制度体系内部发生冲突与失调。

科学的制度设计就是要秉承以人为本的精神，正视人性因素中私利的倾向，看重个人私利在推动制度建设方面的重要作用。人类社会的发展与进步，无不是在与他人竞争的过程之中，基于个人私利所萌发出来的思想、才智与创造所推进的，正如森林中的树木正是由于互相为争夺阳光而成长得笔直高大，才使得整片森林能够变得更为广袤。道理同样也可以用在制度设计方面，为什么总是有些制度无法得到推广？原因就在于缺乏推进制度的内在动力，而内在动力就源于制度实施中的个人私利得不到一定程度的实现，如此他们的积极性无法得到提高，从而也就不能最大程度发挥他们的创造力，最终导致制度实行得不到切实的开展与维持。这也是在制度设计中过分偏重社会公益，而不顾及个人私利因素的必然结果。相反，尊重个人私利的存在，并在制度设计中予以具体地实现，就可以激发制度执行者切实执行制度的能动性。

正确引导个人私利的实现，而不是采用堵塞的方法，才是制度设计科学性的应有之义。一味地打击、压制个人私利的实现，只会背离人的本性，使个人私利越来越与制度相抵触。大禹治水之所以成功就在于他使水顺其流向而行，而不是采用其父鲧堵塞水道的做法。设计制度如同治水，只有了解事物的规律，因势利导地疏导事物本性的发挥，才是科学地设计制度的正确思路。所以，如何正确规范与利用个人私利的巨大创造动力，协调个人私利与他人利益、社会利益的相互冲突，使个人私利在制度设计方面达到其与社会利益的目标相一致，从而实现个人私利的公益化是制度设计实现科学性所要考虑的问题。私利的公益化，其实质就是将个人私利与社会利益进行最大程度地融合统一，将个人私利作为发展社会公益的手段。

举一个具体的例子。美国军方与美国国内一家军备品制造公司签订协议，军队的降落伞由厂商提供。该厂商制造的产品合格率达到99.9%，但是军方希望合格率能够提高到100%，以保障士兵在伞降作战中生命的安全。公司认为任何产品都不可能达到完美，现有的合格率已经接近完美，没有必要进一步改进。于是军方在厂商交货前的产品抽查中，要求公司派出一名员工从飞机上试跳。结果在军方采用这个方法后，产品的合格率立马变成100%。这个例子告诉我们，将个人私利与制度设计的目标结合在一起，能够最大程度地发挥制度执行者个人的创造力与动力。只有正视、尊重制度执行者的个人利益，抛弃以往片面地考虑个人或社会利益的做法，使制度设计兼顾个人与社会的双重目的从而达成制度的公平性，同时积极协调个人利益与社会利益之间关系，使个人利益可以通过满足社会需求来得到满足，从而正确引导个人私利为社会利益服务以此实现个人私利的公益化，才是以科学精神设计制度的关键。

制度执行程序的公正性与相适性

一项制度的执行程序关乎到制度设计的初衷能否得以实现，制度实施的效果能否得到提升，因而执行程序的公正性与合理性是制度设计科学化的重要一环。建立公正执行的监督机制是达成执行程序公正性的关键，因为在制度的具体执行过程中，制度执行者可能不会按照规章制度，而是利用执行程序的漏洞来肆意曲解与改造制度设计的本义，所以必须要建立外部的监督机制促进制度的公正执行，从而使制度的设计更为科学。但是为了使执行程序更为完美，就必须进一步将外部监督内化成为自我监督，将自我监督与执行者自我利益相结合，才能最终提升制度设计科学性的完美度。同时，一项制度在执行过程中必须考虑到与具体执行环境的相适应程度，使制度能够合理地、长期地存在于相应的环境中，而不是与环境相排斥，产生制度执行无法推进的情况。

有这么一个故事可以阐述在设计执行程序方面如何达成公正性与相适性。有一户人家有三个儿子，在烈日炎炎的夏天父亲每天都会给他的儿子们买一个西瓜，并交给老大来负责切西瓜，然后分给其他弟兄们。可是每次老大分到的西瓜总是最大，后来在其他两人发现这种情况后，随即采用轮流当众切西瓜的方法来解决分瓜不公的问题。但是不论是谁来切，切的人总能分到最大的。最后他们想出一个办法，分瓜公平的问题才最终得到解决，那就是切的人最后一个拿瓜。

这个例子给了我们以下启示。首先，分瓜的执行程序一开始并没有实现公平性，就是因为没有人来监督老大分瓜，这就给了他利用程序漏洞的机会，使得他将执行的权力作为自己牟私利的工具，违背了父亲希望他公平分瓜给弟兄们的初衷，所以之后他们才制定了轮流当面分瓜的程序，以外部监督来遏制不公平的问题。

其次，即使是有外部监督的存在，也仍然无法完美地解决分瓜不公的问题。每个人都囿于自己的私利来操控执行程序，外部监督只是让其他人及时发现了分瓜不公情况，而没有进一步使分瓜的执行程序更完美。所以他们采用谁来切谁就最后拿瓜的方法来解决外部监督的不足，其实这就是在采用自我监督的方式，将执行程序与自身利益结合起来，实施自我受控的执行程序。

最后，三人都处于一个相互熟悉彼此的大家庭中，在这样的环境中法律与规章处于弱势，关系与背景处于强势，然而就在这样的熟人社会中，公正执行的程序规则却能够得以确立，也就说明了执行程序设计与环境相互融合，它能够与之相适应，并且使熟人社会的一些弊端不能影响执行程序的实行结果。中国作为一个典型的熟人社会，制度程序的执行常常受制于强大的人际关系网络，而在这个故事中，不仅执行程序的公平性得到了完美的实现，而且没有被熟人社会的背景关系所歪曲与主导，反而融入了熟人社会的环境中。怎样在社会关系强大的中国社会中设计与其相适应的具有合理性的执行程序，而不是直接照搬照抄西方国家的制度执行的程序方法，这是值得我们认真思考的地方。

执行程序必须通过建立外部的监督机制来管控程序的执行，同时积极探索如何与自我利益相结合的内部监督机制的建立，才能最终达成执行程序的公正性。外部监督是达成公正性的初步条件，而内部监督则是强化与提升公正性的最终举措。在执行程序公正性得到保障的同时，执行程序的相适性促使制度设计能够与环境背景相互协调而不是发生冲突，保障执行程序的推进得以顺利地实现，从而最大程度地发挥制度的功用。

避免盲目学习，陷入学习型陷阱

许多制度往往是在借鉴与学习自我或者他人以往的成功经验的基础上，来进行设计与规划的。这种边学边做的方法固然有其科学性的一面，也是应值得提倡的一种制度设计思路，但是在学习的过程中也往往存在着诸多陷阱。他人成功的经验往往可能是其所处的独特环境因素作用下的产物，盲目地学习与模仿他人，可能并不能取得相应成果，甚至反而产生反效果。即使是借鉴自己以往成功经验来延续与设计制度，往往也还是包含着风险。成功的过去往往成为今后制度选择的重要或者说唯一的参考对象，对以往成功的依赖将形成在学习道路上的路径依赖现象。并且，这种学习依赖常常被固化而难以改变，从而使得制度设计无法摆脱以往的影子，因为过往成功制度所带来的回报与收益的记忆依然历历在目，过去的制度也就成了未来制度发展的阻碍。原本本着理性学习与借鉴的态度去设计制度，现在却反而违反了科学性的精神。

举一个真实事例来说明。2000年左右在美国高科技行业遭受经济衰退的浪潮冲击下，大多数企业都纷纷减少支出避免带来进一步的损失。但是唯独英特尔公司选择继续大幅度地在发展规模上投资，公司希望通过这个决策在经济重新发展时期能有一个更大的起飞。从2000年到2001年，英特尔公司的资本投资从历史最高水平的67亿美元（2000年）增加到了75亿美元。理由是：英特尔从1968年建立以来经历过许多衰退，每一次英特尔都通过技术上继续投资从而保证了持续的成功。英特尔认为投资扩大再生产规模可能是不经济的，但是它可以作为威胁的手段，防止其他公司进入该领域，从而达到次优条件下的最大化目标。然而持续的经济衰退导致生产规模的过剩，影响了利润回报。最后英特尔的最高管理层也不得不承认这一决定的错误性。这个案例告诉我们，盲目学习以前成功的经验并以此为范本设计制度，有可能就会跌入学习型陷阱。学习制度设计的过程，有可能受历史与过去的局限，那么学习型的制度设计可能并非完全理性，而只是有限理性，它有可能无法达到制度所要求的科学性。这同时也告诉我们，遵循学习机制的制度设计通常不是遵循理性最大化的原则来行为的，因为会使制度设计者沉溺于过往选择所带来的良好效果，从而致使他不可能知道它所面对的所有选择。那么也就是说，学习型的制度设计有可能只是遵循满意原则，一种对过去所设计的制度用来处理问题时所达到的满意为选择标准，从而不会采纳新的选择与措施，因为在设计者看来根本不需要去怀疑已经一直让他满意的过往经验。

政府组织最有可能产生学习性依赖，政府作为一个拥有庞大资源的机构，内在具有稳定的组织结构，倾向于遏制环境条件的变化。由于政府组织在社会结构中占有重要的战略地位，这种对于既往成功的历史经验的依赖更为明显，即对过去轨迹、历史保存的依赖性。当过去某种制度设计的思路被实践证明其具有无可比拟的优越性时，它就会被作为经验在政府组织内部得以保存。利用这些以往积累起来的经验作为制度设计的方案，似乎比尝试采用其他设计思路更为有效率、更为可靠。如此一来，已有的经验就会成为政府组织结构的一部分，从而制约了政府探索更为理性与科学的新方向与新能力。政府学习过往的制度设计反而成为了一个巨大的陷阱，让政府在面对新形势之下的新变化时，将会出现判断与选择的错误，从而使理性的学习成为了非理性的模仿。所以要想真正做到制度设计的科学性，就必须避免盲目学习以往的经验，以更加理性的态度加以辨认，而不是一味地学习与借鉴，从而避免跌入经验主义的学习型陷阱，这么做也是符合科学精神的。

（作者分别为南京师范大学公共管理学院院长，博士研究生）