实名制管理方式的反思与完善

继网吧、火车票及手机卡之后，快递业正式进入实名制时代。自2015年11月1日起，除信件和已有安全保障机制的协议客户快递、通过自助邮局（智能快件箱）等交寄的邮件、快件外，一律要通过对寄件人电话号码及相关身份信息比对核实后方可收寄。然而，在快递实名制首日，有的快递企业表示未收到通知，有的形同虚设不拆验包裹，快递员害怕客户不配合，而公众则担心隐私泄露，执行情况总体上并不乐观。加之此前实施的手机实名制效果并不理想，不少人对实名制管理方式表达质疑和担忧。

实名制代表着一种管理技术和思维

实名制是指公民凭真实身份参与社会活动的制度，核心是公民应以法定证件证明自己的身份，才能参与一定的社会活动，否则便会受到限制。实名制首次引起广泛关注，是在2000年国务院下发《个人存款账户实名制规定》之时。随后，陆续开始推行手机实名制、购房实名制、就医实名制、火车票实名制，甚至有的地方实行菜刀实名制、自行车实名制，实名制似乎成了包治社会百病的灵丹妙药，有“四面开花”的势头。

从本质上，实名制实际代表着一种公共管理技术和思维。其之所以在公共领域受到管理部门的青睐，与其可以提升公共管理效率、维护社会秩序、保护公民权利、从源头上控制风险等功能密不可分。实名制有利于行政机关进行有效监管，有效规范社会群体的言行，大大降低网络欺诈、诽谤、人身攻击等问题的发生机率，遏制虚假信息的传播。实名制还具有治安防控功能，它可以通过互联互通的信息网络，构筑立体化治安防控体系。

泛化使用实名制易带来负面影响

一些实名制法律依据存疑。实名制的实施领域基本上是政府依据其需要解决的问题的性质来划定，存在很大的随意性，而且缺乏法律上的依据。根据《居民身份证法》，只有法律、行政法规才能规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。目前，《互联网上网服务营业场所管理条例》、《旅馆业治安管理办法》、《个人存款账户实名制规定》等法律、行政法规规定了公民出示居民身份证证明身份的情形。很多领域的实名制至今没有立法根据，一些以部门规章甚至文件通知的方式确立并实施实名制，这种行政化思路完全低估了实名制所关涉的权利与权力关系性质，也有侵越立法职权的嫌疑。民主程序的缺失，不仅使得实名制本身的正当性、合法性存疑，而且也影响了制度具体的执行。2012年，就有律师提出信息公开申请，要求职能部门提供快递寄件实名制的法律依据。

实名制下私权保护受到挑战。实名制推行过程中，个人信息保护是百姓最为关心的问题。在实名制的实施过程中，个人的信息有可能受不法第三人的控制和利用，从而出现盗取和非法使用个人信息数据的现象，直接威胁社会及公民的人身和财产安全。一些商业组织从银行那里重金收购目标客户资料已是行业中公开的秘密。由于相关审查制度执行不严格，国家机关很容易查询公民的隐私，侵犯个人隐私的事时有发生，网络当事人被人肉也是屡见不鲜。网络的实名认证还会对言论自由和监督权形成威胁，使公民的表达权受到影响，不利于形成开放、自由和充满活力的网络环境。

对实名制技术可实现性的担忧。从成本、技术、监管等角度来说，实名制需要攻克很多课题。实名制的执行难题难以破解，首选遇到的就是执行成本问题。相关人士曾透露：为实施火车票实名制，将会增加1亿元人民币的投入，而这个投入还是有些紧张。快递公司为推行实名制，对快递员进行培训、配置相关设备等，都将增加企业的运营成本。从技术上看，网络实名缺乏有效的诚信机制和信息核査体系以保证后台实现真正的实名，网络安全问题也是信息泄露的重大隐患。监管力量不足、监管力度不够是造成实名制效果欠佳的另一个原因。每个人会不会按照规定进行实名是一个需要监督实施的前提，在整体诚信失范、配套制度缺失的环境下，监管者预期中的实名制较难实现。同时，对信息收集者也缺乏相应的监管机制。比如2015年的央视315晚会就曝光了手机实名制有名无实、形同虚设，顾客不仅可以随意买到联通电话卡，联通公司员工为完成开卡任务，还偷偷利用消费者留下的身份信息再次重复激活开卡完成开卡任务。

实名制离不开“基础制度”的配套

明确实名制的法定边界。公共管理实名制的泛化和崇拜，一定程度上暴露了管理惰性。政府的行为不可超出法律的规定。应从法律制度层面为实名制政策规定适用范围，明确特定边界，控制行政权力的滥用，维护个人合法权利，维护市场经济运行，为实名制政策的实施提供更规范的社会环境和法律来源。实名制要有正当且必要的理由，行政行为的正当性根源在于民意基础，应符合公民全体或绝大部分的意愿。因此，政府应于正当性层面进行自证，尤其需要经过专门的评估机制和立法论证，证明其立法的正当性与必要性。从权益保护的比例关系来看，其中一个核心问题就是如何协调个人信息保护与促进信息自由流动二者之间的关系，使各利益主体的核心利益得到保护，实现个人对个人信息保护的利益、信息从业者对个人信息利用的利益和国家管理社会的公共利益之间的平衡。实名制政策在适用层面应尽快细化为可以操作的具体规则，从而为政策的执行者和遵守者提供更强的确定性和可预见性。

建立健全配套制度。作为一种管理手段，实名制须有个人信息保护等一系列“基础制度”作为支撑。实名制要想落实到位，必须建立相应的个人信息保护配套机制。在大数据背景下，以公民身份号码为唯一代码，建立统一共享的国家人口基础信息库，通过一个信息互联互通的共享机制，解除数据库之间的“信息孤岛”状态，不仅可以减少成本，还可以最大限度提升政府行政管理效率。如，手机实名制已经逐渐推行，那么用户在快递寄件中提供与身份信息关联的真实手机号码，能否替代身份登记？同时，还要全面建立社会诚信体系，建立公民统一社会信用代码制度，明确相应的失信处罚措施。这些可以考虑设立专门管理机构，由其负责监督个人信息保护法的实施、展开个人信息保护执法调查、进行个人信息保护与利用研究等，并适时向立法机关提出立法意见和建议。

加强监管和追责。实名制的实施需要很大的监督成本。加强对个人信息的保护，要有严厉的管控手段和追责程序。目前，个人对于自己信息遭泄露的追查和追责能力都较弱，政府应加强对用户信息收集方信息保障的监管，同时制定系统全面的管理制度，避免个人信息被披露、不正当利用，从源头加强对公民隐私的保护。对于因泄露用户信息造成用户损失的行为，要根据法律进行严厉惩处。国家应该明确经营单位对泄露个人信息的法律责任，而不是由银行、网站、移动公司等经营单位来直接推进，后者只能是执行者。

（作者单位：中共江苏省委省级机关工委）