让开发区管理机构在法治轨道内行权

【背景】

改革开放初期，作为一项重要举措，国务院批准在东部沿海城市设立高新技术开发区。此后，国务院及省级政府相继批准设立各种经济技术开发区，给予优惠政策，促进经济社会发展。多年来，各地开发区的设立和建设确为我国经济快速发展、管理水平提升发挥了重要作用。地方政府授予了园区管理机构诸多独立的行政职权，开发区管理机构也设立相应内设机构，管理机构设置和授予的职权与县级以上政府大致相同，管理区域有的也包括乡镇或街道办事处。开发区管理机构及其设立职能机构在行使行政职权过程中，如土地房屋征迁、违章建筑处理拆除等领域，不可避免与管理相对人发生纠纷。因此，引发一些行政复议或行政诉讼案件。实践中，有的开发区管理机构以自己或其内设办事机构名义行使了所在地政府职能部门的职权，在行政复议或司法审查中被认定行政违法，一定程度上影响了开发区的发展和建设。如何既保障开发区管理机构对开发区实行统一领导和管理，又保证行政管理职权行使合法性，需要从法治层面予以完善。

【案情】

2014年10月1日，睢宁经济开发区城市管理和综合行政执法局发现王以栋在尚未取得相关合法手续的情况下在其原有宅基地上从事建设行为，便责令其停工。睢宁县经济开发区规划局于当日向王以栋作出限期拆除通知书，开发区城管局亦于当日对其违章建筑进行了部分拆除。

王以栋对拆除行为不服，于2014年11月以睢宁经济开发区管理委员会作为被申请人向睢宁县人民政府提出行政复议。睢宁县人民政府于2015年2月27日作出行政复议决定书确认开发区城管局拆除王以栋宅基地建造物及附属物程序违法，驳回王以栋要求睢宁开发区管委会赔偿损失的请求，责成开发区管委会依法对王以栋的违法建设行为作出处罚决定。王以栋不服，向徐州市中级人民法院提起行政诉讼。

徐州市中级人民法院经审理认为，村民在其宅基地上建房应当依法办理相应的建设手续。本案中，王以栋的宅基地在睢宁经济开发区规划范围内，其在未依法办理相关手续的情况下在其宅基地上擅自建房，故其建设的涉案房屋属于违法建筑，且王以栋在其行政复议申请书中亦认可涉案被拆房屋为违法建筑。根据《城乡规划法》、《行政强制法》相关规定，开发区城管局对涉案违法建筑实施强制拆除不符合法律规定。尽管开发区城管局的强制拆除行为存在违法之处，但由于王以栋所建建筑确系违法建筑，属于非法利益，故其针对该非法利益主张国家赔偿，缺乏相应的依据。遂判决驳回王以栋的诉讼请求。判决后，各方当事人没有提出上诉。

【启示】

从该案的判决结果看，法院没有支持违法建设行为人王以栋的赔偿请求，维护了开发区的城乡规划管理法律秩序。但是，睢宁经济开发区管理委员会及内设开发区城市管理和综合行政执法局独立执法的法律主体地位存在问题，即缺乏法律明确授权。此类问题具有典型性，开发区如何在法治前提下实施有效统一管理问题，值得我们思考。

首先，要规范开发区的设立，保证开发区设立的合法性。各地政府及开发审批主管部门应对现有开发区进行清查，未履行报批程序的要尽快履行报批手续，新设立的要依规报批。同时，对开发区管理机构及内设机构的设立依据、人员编制管理规定进行清查、补批，同时应依法办理机构登记，杜绝机构“三无”现象。

其次，要梳理开发区行政职能清单，保障开发区发展管理需要。开发区因其特有的管理模式而具有吸引力，各地政府应尽快梳理保障开发区发展所需的行政职能清单，明确其统一管理的行政职责权限，明确开发区管理机构与地方政府职能部门的职权界限，避免无序或职权交叉现象。

再次，要完善行政管理方式，保障开发区管理机构法律地位合法性。具体模式有：一是遵照现有法律规定，由地方政府职能部门在开发区设立办事机构，接受开发区管理机构的统一管理，以地方政府职能部门名义管理开发区的行政事务；二是地方政府职能部门公开委托开发区管理机构行使本应由地方政府职能部门行使的职权，并提供行政印章，由开发区管理机构的内设机构以地方政府职能部门名义行使管理职权；三是通过地方立法，将本应由地方政府职能部门行使的权力授予开发区管理机构行使。

（作者单位：徐州市中级人民法院行政审判庭）