“一把手”监督到底难在何处

在地方领导班子和党政部门中，“一把手”是贯彻落实上级决策部署的第一责任人和拍板决定重大事项的最终决策人，他们集决策权、实施权和监督权等诸多权力于一身。梳理党的十八大以来查处的案例发现，绝大部分干部都是在“一把手”岗位上或者曾经在担任“一把手”期间，因用权不规范而走向违纪违法的深渊。如何加强对“一把手”的监督、有效约束“一把手”的权力，既是对其个人政治前途的关心，也是对巩固执政党自身执政地位的现实考量。然而，监督和制约“一把手”何其之难，却是不争的事实。“一把手”监督难，到底难在何处呢？调研发现，这个问题源于多重因素。

理想信念缺失、党性修养不够，缺乏主动接受监督的意识。一个人犯错误往往是一念之差。但这个“念”并不是一个简单的念头，实际上是其理想信念和党性修养所支配的人生观、价值观和权力观。一旦理想信念丧失、党性修养滑坡，一些干部就难免会思想扭曲、道德变质、迷失方向。事实证明，这正是很多“一把手”不愿意接受监督、逃离监督的主要原因。在有些“一把手”的脑海里，似乎只要经济建设搞上去了，其它方面任性一点没关系。于是，曾经牢牢守住的理想信念、党性修养在物欲横流和金钱美色的引诱下逐渐消退，继而很难从灵魂深处思考“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题，意识不到手中所掌握的权力是人民赋予的，因而也就没有了主动接受监督的意识，直到锒铛入狱以后才意识到“根本上讲，还是放松了要求，失去了信仰，丢失了党性，不再以共产党员的标准要求自己，有愧于党和人民”。一些被查处的“一把手”忏悔说，自己对来自外界、上级、班子成员内部的监督，感觉特别“刺耳”，认为这是对自己的不信任，把不同意见当作“杂音”，把建议看作“找麻烦”，有时甚至对提批评意见的人予以打压、刁难。有这种想法，根本原因还在于其理想信念和党性修养的缺失，对法纪没有敬畏感。理想信念和党性修养的丧失，带来的直接结果就是一些“一把手”视监督为异物，将自身独立于监督之外。

权力高度集中且权责不对称，难以开展监督。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”邓小平同志也尖锐地指出，不适当、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。这一问题至今依然存在，甚至有增无减。对于很多“一把手”而言，可谓是一权独大：既有提名权、表决权，也有再议权、否决权，还有执行权，可以说是集教练、发令、裁判等角色于一身。比如，对于县委书记而言，他们对全县的重大项目建设、干部人事任免等重要事项具有其他干部所不能企及的权力。对此，一些人形象地称之为“只要他想干的事情，没有他干不成的，同样只要他不想干的，其他人再反对希望也不大”。这是对县委“一把手”权力过分集中的典型概括。客观而言，在复杂的地方和部门工作中，需要“一把手”纵览全局、负总责，但是让人财物等大权过于集中在“一把手”身上也是不科学的。这是最受广大党员干部诟病的一大病灶。事实证明，集决策权、主导权、决定权于一身的“一把手”，极易导致独断专行、暗箱操作、滥用职权、谋取私利等违纪违法行为。从理论上讲，权力与责任是相对应的。有权必有责，有责必承担。作为“一把手”，在掌握权力的同时也应该承担相应的责任，但调研发现，不少“一把手”成了“只享受、不买单”的超人。如重大事项决策失误、失职渎职等，很难对其追究责任。即使追责，“一把手”也很少受处分或者处分很轻，没有形成强有力的震慑。正是这种有权无责的不对等情况，使很多“一把手”在用权过程中有恃无恐，视监督为儿戏。

制度体系缺乏整合且执行力低，监督成摆设。权力越大，对人的挑战和腐蚀的可能性也就越大，执掌多项重要权力的“一把手”难受监督和制约的可能性也就越大。所以，在古今中外的权力制约与监督的历史实践中，人们似乎都在竭尽所能寻找监督和制约权力的方法。在这个过程中，中国共产党提出要用制度来管权，将权力关进制度的笼子里。新时期以来，中央非常注重监督制度体系建设。但是调研发现，真正发挥效能的监督制度非常有限。其集中体现就是上级监督、同级监督、下级监督和群众监督的制度体系运行不畅。首先是“上级监督太远”。在现行的干部管理体制下，上级监督对“一把手”来说是最为有效的监督。但是，上级领导由于自身工作繁忙和时空距离等因素的制约，基本上很少对下级“一把手”进行监督。有些上级认为要“用人不疑”，因而对其进行监督就是怀疑和不信任；还有的认为对“一把手”进行监督，会影响其行使职权，干扰正常工作等。所以，在实际工作中，上级监督多是一种“美丽的神话”。其次是“同级监督太软”。客观而言，班子成员对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等方面情况最有发言权，但他们时刻处于“一把手”的领导和调控之下，根本不敢行使监督权。有些“一把手”在本地区或本单位说一不二，自以为这样做是为了树立个人权威，便于开展工作。所以，时常“监控”班子成员的不同意见，严防不同意见。一旦出现监督，哪怕是正常的不同意见也会被当作“找茬”，不守规矩。有的“一把手”甚至通过调整分工来孤立、打击经常提不同意见的班子成员。再次是“下级监督太难”。受传统封建思想的影响，家长制遗风仍在一些部门和地区不同程度存在。一些“一把手”俨然成了“家长”、“老板”、“老大”。在这种情况下，要下级对其展开监督比登天还难。很多下属担心被冠以“找别扭”、“拆台”、“闹不团结”等恶名，行打击报复之实。因此，基本上不可能对掌握其政治前途和命运的“一把手”开展监督。最后是“群众监督太弱”。人民群众是国家的主人，享有依法对领导干部包括“一把手”进行监督的权利。但由于对监督政策法规了解不够，再加上“一把手”活动的公开性和决策透明度不够，使群众不知情而无从监督；有的群众则认为“监督了没有用，还得罪人，不如不说”。上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难和群众监督太弱的直接后果就是监督合力太差。

监督过程的静态性、监督空间的封闭性。静态性主要体现在监督制约的“点多线少”，没有形成全过程的监督制约。比如，一些地方探索实施“一把手”“N个不直接分管”办法，有的地方还提出“一把手”末位表态发言制度，但是都没有达到预期效果。为什么出现这些问题？客观而言，这并不能简单地归结为其探索实践本身不科学。实际上，问题的关键在于把监督制约看作是简单的静态化处理，仅限于“一把手”决策环节的监督制约，而忽略了从“一把手”权力行使过程、动态的角度来合理设计权力监督制约体系。这种静态化的设计往往是导致“一把手”权力监督乏力的重要原因。此外，监督空间的封闭性也是重要症结。从当前的权力行使过程看，一种自我循环的权力运行特征非常明显。政策议题的设定、政策制定实施、政策效果评估等，都缺乏广泛深入的公众参与，权力运行带有封闭性、神秘性、隐蔽性等特征，特别是“一把手”的权力运行过程，几乎成为公众无法涉足的“彼岸世界”。事实上，知情权是监督权的前提和基础，在不知情的情况下，监督何从谈起？从一些案例来看，权力运行的封闭性是滋生“一把手”用权失范、违纪违法的温床之一。

专门监督机构的独立性和权威性不强。作为党内专门实施监督的机构，各级纪检监察机关理应在“一把手”监督中发挥关键性作用，但事实上，目前纪检监察机关的人员编制、干部任免、工作经费、后勤保障都依附于、受制于同级党委政府。同时，由于授权不充分导致纪检监察机关履行职责的权力受到很大制约。这两大因素的最终结果就是导致纪检监察机关的独立性和权威性不强，很难开展有效监督和问责。比如，目前纪检监察机关实施的两套领导体制，实际上还是以同级党委为主，以至于最终出现监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的尴尬情形，从而使纪检监察机关的独立性和权威性大打折扣。而且，监督机关的方法措施也极为有限，对“一把手”的一般性违规用权行为主要还是停留于提意见，缺乏刚性的纠正措施。

干部选拔任用机制不科学不规范。“一把手”监督难，不仅仅难在不能有效监督其履职过程，还同干部选拔任用与教育管理机制密切相关。调研发现，当前上级“一把手”实际上还牢牢掌握着下级“一把手”的任免权。这在无形之中会使一些权力观发生扭曲的“一把手”错误地认为，其掌握的权力不是党和人民赋予的，而是上级赐予的。因此，工作中只对上级“一把手”负责而不对人民负责，只要获得上级认可。久而久之，一些“一把手”便忘乎所以。而其上级平时因为工作忙、时空距离遥远等多重因素，又难以对下级“一把手”实施有效监督。

基于现实的政治生态，难以发挥党内监督效力。健康有序、充满活力的政治生态，是强化“一把手”监督、遏制腐败的有效途径。但是，调研发现，当前政治生态的总体状况尚不能提供开展监督的有效支撑，主要表现在党内民主生活方面。其一，意识淡化。很多“一把手”对党内民主生活会的认识在弱化，以致出现民主生活的“双无”现象。一是时间无保证。一些“一把手”没有把党内民主生活纳入正常的工作议程，以至于被繁多的行政事务所挤掉。“记起来就开，记不起来就不开”的情况较为普遍。二是会议无主题。有的“一把手”为应付检查，可能临时召开民主生活会，但是没有主题，或者脱离单位实际，发言漫无边际、应付了事。其二，形式老化。不少“一把手”在主持民主生活会的过程中仍采取老三段式的会议形式。先说明会议的主要目的，然后照本宣科地读文件，再由参会人员围绕文件谈谈个人体会或意见。很显然，这种方式不可能真正进行思想交锋。原本试图通过民主生活会以发现问题、解决问题进而自我完善、自我提高的目的根本达不到。其三，功能退化。高质量的党内民主生活会，会分析党员尤其是“一把手”的思想动态，查找一些问题，切实加强对“一把手”的有效监督。但是，当前的党内民主生活会大多是说问题避重就轻、大同小异，甚至有人反其道而行之，不是“王婆卖瓜自卖自夸”，就是对领导进行吹捧和恭维，和气一团。“你好我好大家都好”、“多栽花少栽刺”、“抬人多条路批人添堵墙”的处世哲学很有市场。于此之下，何谈对“一把手”的监督？

（作者单位：中共南通市委党校）