在制度的舞台上“跳舞”

在我国的制度和社会文化背景下，国家的相关体制决定着地方政府决策的性质和政策方向，而领导个人则对具体决策的问题、取向、结果有极大的影响。这样的决策模式表现出：“制度—人”双重效应，第一决策者锚定效应，自上而下聚合论证，决策制度约束层次递减等特征。

“制度—人”双重效应

制度是社会、组织的规则，现代人作为社会、组织化生存的群体必然受制度制约。同样的道理，在政府决策活动中，政府第一决策人虽身为一方“诸侯”，在决策上有很大的自主裁量权，但制度的基本性决定了决策的性质和走向。也就是说，其决策的框架是由制度所框定的，决策在根本上不能与制度冲突，而只能在制度的约束下做出决策。具体看，制度通过两方面起作用：首先，社会体制的框定。国家的政策方针、意识形态、法律体系是同一和统一的，这样，凡是在这个制度中的人，无不受此框定。由于政府第一决策人往往是社会体制的认同者、管理者、维护者，制度对其的约束自然非常显著，这是社会正式制度的统一约束。其次，党政制度和干部制度的框定。这两项制度在人才的选拔上内在地保证着主要领导干部在思想和行动上与中央和上级政府保持高度一致。

同时，不可忽视政治意识、大局意识、党性意识的作用。这有两方面的结果，一是从干部体制上确保了地方政府主要领导人的愿景和国家理念一致；二是干部的升迁过程，也是干部的自我选择过程，即自我改变、自我选择、认同国家理念，从而在思想和心理上使能够进入到这个行列和职位的领导人与中央和上级政府一致。

决策制度框架在制度上确保了政府决策的上下一致性和高度协调性，下级或次级的决策围绕上级决策方向进行。政府领导人的决策是在制度的“舞台”上跳舞，其决策取向，决策方式均是制度决定的。但是，这一政府决策模式不是完全制度化的，决策者个人也有突出的作用。决策者有很大的决策主导性或在符合上级政策下的决策自主权，特别是大区域的政府领导人，往往对一个地区的决策有很大主导作用，从而使政府决策又具有鲜明的个人性。决策者的信仰、价值观、性格对于决策问题、决策方式、决策落实具有明显作用。因此，政府决策的现实规则表现出“制度—人”双重特性。即制度给予基本限定，而领导人有很大的自主或主导性。

第一决策者锚定效应

第一决策者锚定效应，指政府第一责任（领导）人在决策问题选择、决策过程引导、决策方案选择中有决定或裁判性作用。如河南一位县委书记说，县委书记处在县域施政的核心地位，掌控着一方经济社会发展的人财物调配权和决策权，这就使县委书记成为政治经济生活的主角。虽然按职权划分，书记管干部和大政方针，县（区）长管政务，但实际有些地方党委书记对行政事务“想管多少管多少，想管多深管多深”。党委书记可绕开制度钻空子：成立各种各样的领导小组，组长由书记或副书记担任，副组长由区长或常务副区长担任，将书记个人的意志“一竿子插到底”。结果，在一些地方，人权、财权、物权往往都在“一把手”的掌控之下，导致“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”。

在这样的体制和领导方式下，地方决策往往由上级推动。例如，在乡镇基层政府决策方面，决策动因中来自“上级指示”的占68%，领导人个人发现的占36%，群众提出问题的占64%，单位领导集体提出的占52%，通过征求群众意见进行决策的情况占56%。乡镇领导决策的强制性、权威性表现明显，很多群众的具体利益往往被政策一刀切，出现“制度在墙上，措施在文件上，效果在汇报上”的现象。

“自上而下”聚合论证

这一决策模式表现出“自上而下”的聚合论证或认知。即上级有了初步的决策方向后，由政府主管机构和领导组织相关人员，决策团队、下属和顾问性团队对领导人的决策进行论证、分析、补充和完善。

这一决策模式的好处是，如果领导人的决策是前瞻性的，那么决策后的聚合论证则有利于决策的完善和落实。问题是，如果领导人的决策是有偏差的，则无法对决策进行实质性的调整，有可能导致决策的方向性失误。中央政府的决策是慎重的，是在长期的调研基础上进行的，有合理性和必要性，有全局指导性。但地方政府，特别是基层地方政府的决策，却是在领导人的左右下进行，结果往往导致围绕领导人意图进行论证，走过场，导致重大的决策失误。因此，地方政府的决策应当采取另外的模式，其中，分离的决策机制是必要的，即把决策的过程、权力、程序等分解，消除第一领导人左右决策的现象，真正实现多元的决策。

制度性约束层级递减

一般来说，制度是针对组织任务而形成的理想化、典型化设计。对于如国家之类的宏大组织来说，越是上层，其运行越接近制度的理想标准，但越靠近下层，则越可能偏离理想状态，从而使制度偏差出现，制度的约束减弱。此外，组织的实际运作往往是制度、人、情境多因素统合互动的结果，越靠近下层，因情境、人员、问题的具体性，组织运行可能采用现实规则而不是制度规则。加上政府的领导体制是以第一领导人为中心的，制度的约束亦会随领导人的倾向或选择而有变化。这样，越靠近下层，制度约束越弱。例如，有的地方“一把手”不带头遵守制度，不履行干部选任程序，将制度和程序玩弄于股掌，搞“先拍板后走程序”，甚至出现“班子成员参加的会议决定普通问题，少数人参加的会议决定重大问题，个别人参加的会议决定核心问题，一对一的口头交代决定特别重要问题”等非正常情况。由此可见，政府决策的制度约束会随着政府层级的下降而走样。

（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授）

大数据决策

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