城市综合治霾的路径与举措

江苏是我国城市密度最高的省份，城市在经济发展、社会进步、文化传承中扮演着举足轻重的角色，但是，由于人口、建筑、产业高度密集，城市也是生态问题的频发区，其中也包括大范围持续性的雾霾问题。2014年“中国190座城市PM2.5浓度排名表”中，雾霾的重灾区虽然是北方城市，但是，南方城市的污染状况也不容乐观，江苏的许多城市被列进了前60名，治理雾霾已然成为一场群策群力的持久战。

城市雾霾的形成受到多重因素的影响，其中，机动车、工业生产、燃煤、扬尘是当前我国城市环境空气中颗粒物的主要污染来源，约占85％至90％。因而，防止与治理雾霾需要综合施政，除了进一步调整产业结构、倡导绿色生活以外，还需从城市布局、能源结构、生产施工等多维度整体推进。

优化城市布局，构建组团格局。在城市建设中，需要营造敞开的、契合生态肌理的空间系统，规划空气流动的通道，让有害气体能够迅速扩散，清新空气能够快速进入，形成“穿堂风”。新增用地的选址也必须处理好与城市主导风向的关系，使城市成为会“呼吸”的有机城市。为了减少建筑密集、交通拥堵对于城市空气的破坏，江苏的大城市需要合理控制主城规模，防止“摊大饼”式的单中心蔓延，积极发展外围城镇，形成以中心城市为主，以卫星城、工业园区为辅的多核心、分散化的组团式格局。

拓展生态用地，增加森林碳汇。城市的扩张应尽量依托河流、湖泊、山峦的自然地理格局，避免造成生态破坏与生态肢解。在城市组团之间必须设立隔离用地，并进行立法确认。在城市建设中，可规划楔形绿带、环形绿带、绿轴、绿心，用绿化网络分隔并连接城镇、疏散工业，还可尝试利用农业景观设置绿色缓冲区。植树造林、增加碳汇是治霾的有效途径，江苏城市可栽培垂柳、落叶松、臭椿、洋槐、梧桐、大叶榆、丁香等对二氧化硫和粉尘吸收量大的乔灌木植物。探索进行屋顶绿化与立体绿化，千方百计地增加绿量。

严控燃煤消耗，调整能源结构。“减煤”是治霾的重要手段，它不仅需要减少煤炭作为一次能源消费的使用量，而且需要减少单位煤炭消费的大气污染物排放量。江苏各级城市必须制定煤炭消费总量中长期控制目标，加强对重点耗能行业和企业的监测，实行单位产品能耗限额管理。强化二氧化硫、氮氧化物排放总量控制，加强集中供热锅炉烟气脱硝。在城市中更多地让绿色能源“唱主角”，推广清洁的零碳能源，实现中心城区“无煤化”。加快发展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源，实现可再生能源优先上网。

推进清洁施工，控制扬尘污染。城市各类建筑施工现场必须设置围挡，进行湿法作业，堆料场采取密闭、覆盖、洒水等防尘、抑尘措施。建筑工地施工现场出入道路必须进行硬化处理，裸地必须进行绿化，将扬尘治理费用纳入工程造价。加强工业烟尘、粉尘控制，提高治理设备的除尘效率，火电行业要推广使用袋式除尘器、电袋复合式除尘器等高效除尘设施。城管部门需集中精力，开展餐饮集中街区专项执法检查，监督餐饮企业安装油烟净化装置。

综合治霾要按照市场调节与政府调控相结合、全面推进与重点突破相配合、区域协作与属地管理相协同的思路，依靠法律法规、行政监管、经济杠杆、群众监督来赢取最佳的治理效果。

强化法制型治理手段。法律具有规范性、稳定性、强制性，是环境治理的权威武器。江苏各大城市除了不折不扣地执行国家层面的法律，还需要有的放矢地制定地方性法规，细化环境案件办理程序、处理标准，在“覆盖全”、“定位准”、“可操作”上下功夫。准备一套治霾的政策“组合拳”，推动行政执法与刑事司法衔接，探索建立市县环境安全保卫总队，实行环保、公安双重管理体制，“利剑斩污”。创新监管执法模式，构建生态环境执法监控的信息化平台，利用传感技术、感知设备和数据系统，全方位掌控江苏城市空气质量的变化。通过智能监管、联合执法、交叉执法、明查暗访等多种形式，让环境违法行为无处藏身。

形成多元化治理机制。治霾是一项复杂的系统工程，政府单一主体自上而下的管控方式往往效果欠佳，为此，需要构建参与式、互动式的多元主体治理方式，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的治理格局。在运用好权力、控制好责任的同时，政府需要促成不同主体的集体行动，通过合同外包、公私伙伴关系、第三部门服务供给、政府购买服务等方式，推动雾霾的多方治理。构建信息联合发布平台，保障公众的环境知情权、参与权、监督权。健全环境举报制度，鼓励民众就环境违法行为、执法不严等问题进行举报，加大受理督办落实力度。

细化经济性奖惩措施。江苏城市应利用信贷、利润、价格、税收等经济杠杆，提高排污收费标准，使其高于环保设备运行费用，以此逼迫企业运转环保设备。以节能减排交易所为基础，以产权交易共同市场为平台，完善交易细则，建立统一的大气排污权、碳排放权交易市场。探索碳汇交易补偿机制，允许苏南城市向苏北城市购买碳排放指标，以抵消苏南的减排任务。继续加大对污染防治、生态保护、环保设施的政府投入，并且通过国家拨款、申请环保专项基金、征收排污费、开征环境税和排污权交易等多种渠道，组建城市综合治霾专项基金。

构建区域性联防系统。雾霾的分布与运动并不遵守行政区划，因而，治霾也必须跨越“地方主义”，构建覆盖江苏全境的区域性联防联控系统，避免“各自为战”。可以借鉴京津冀联合治霾的有益经验，制定科学的区域性治霾路线图、时间表。推进城市之间治霾政策和标准的对接，实现预警分级标准、应急措施力度的统一。加强城市之间大气重度污染预警应急联动，建立环境数据、气象数据、空气质量监测信息的共享机制，构筑区域大气污染预测预报体系，以提高江苏城市治霾的效能。