支出型贫困的因应之道

经过多轮大规模扶贫开发，江苏农村扶贫工作取得显著成效，2015年底全省411万农村低收入人口整体实现4000元脱贫目标。这一成绩固然可喜，但一个现象不容忽视，即人均收入水平在贫困线之上的部分人口出现支出型贫困的现象日益突出。准确把握支出型贫困的成因并制定有效的应对之策，对于遏制支出型贫困转化为收入型贫困，推动扶贫开发取得新成效，改善民生质量，具有重要的理论价值和现实意义。

什么是支出型贫困

“支出型贫困”概念最早是由上海市民政局提出，是指由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发事件等原因，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困。虽然刚性支出导致该类家庭实际生活水平大幅度下降，甚至部分家庭难以维持基本生活，但基于人均收入水平的贫困认定标准将该类家庭排除在贫困救助范围之外。加之临时生活救助、节日慰问等一次性临时救助措施无法从根本上解决其实际生活困难，导致该类家庭成为社会救助的“夹心层”。

“支出型贫困”是相对于“收入型贫困”而提出的一个新概念，两者在发生群体、致贫原因、认定标准、救助角度和救助方式等方面存在显著的差别。具体来看：一是发生群体不同。“支出型贫困”发生群体的人均收入水平往往处于2或3倍贫困线以内，即贫困边缘群体；而“收入型贫困”发生群体的人均收入水平则处于贫困标准之下。二是致贫原因不同。“收入型贫困”中绝大多数是由于自我发展能力不足而导致收入过低，而“支出型贫困”往往由重大疾病或突发事件等因素引起刚性支出过高。三是认定标准不同。“收入型贫困”的认定以家庭收入为单一指标，人均收入水平低于贫困标准则纳入帮扶范围；“支出型贫困”的认定则需要统筹考虑家庭的收支平衡情况，尤其要重点考虑家庭的刚性支出。四是救助角度和方式不同。“收入型贫困”的救助关注于解决收入低的问题，救助方式主要是提高增收能力与低保兜底相结合；“支出型贫困”的救助关注于解决高支出的问题，救助方式主要是根据刚性支出的缘由“缺什么、补什么”。

支出型贫困因何产生

从已有的研究及调查情况来看，造成支出型贫困的原因主要有四大类，具体为：一是因病支出型贫困，即由于重大疾病导致家庭每月的刚性医疗费用占据了绝大部分家庭收入，甚至在部分家庭出现吃药挤占吃饭的局面；二是因残支出型贫困，即由于家庭中身体残疾成员日常的治疗及护理给家庭造成经济负担和人力负担；三是因学支出型贫困，即贫困边缘家庭中子女教育的刚性支出使实际生活水平处于贫困范畴；四是因灾支出型贫困，主要是由于突然的意外事件，如车祸、火灾、房屋倒塌等，导致家庭背负大额债务的刚性支出。从四种致贫原因的相对比例来看，根据已有调查统计，因病致贫的比重最高，因残支出型贫困的比重次之，因学和因灾支出型贫困的比重相对较低。

更深一步来看，与其将上述四种致贫因素作为支出型贫困的成因，不如将其看作支出型贫困的外在表现或类型特征。透过现象看本质，支出型贫困的出现乃至愈演愈烈，与现行扶贫政策及社会保障等制度安排息息相关。沿着这一逻辑，支出型贫困的根本成因可以概括为三大主因：一是现行扶贫及救助政策只关注收入端，只将人均收入水平低于当地贫困线或低保标准的家庭纳入到帮扶范畴，而没有综合考虑刚性支出导致家庭实际生活水平处于贫困标准之下。二是忽视了收入维度以外的其他维度贫困。贫困是一个多维度的概念，收入水平低仅仅是贫困在经济维度的一种表现，收入维度的脱贫并不意味着该群体能够公平地获得健康、教育以及良好的生活条件，这种忽视必然导致现行扶贫政策的重点主要放在收入单一维度，将生活质量的改善这一真正目的束之高阁。三是政策制约明显。主要表现为月人均收入的制约、资金审计制约和民主测评制约。其中，资金审计制约，主要指街道（乡）、社区（村）在贫困认定中难以突破政策红线；民主测评制约，主要指现行帮扶政策的导向使支出型贫困群体难以达到通过率的要求。

如何应对支出型贫困

针对日益突出的支出型贫困，已有部分地区开始探索制定相应的帮扶措施，如上海市出台了《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》，并取得了一定成效。支出型贫困的应对之策，核心是结合支出型贫困的致贫主因制定综合性的帮扶制度，实现支出型贫困和收入型贫困两种帮扶制度的有效对接。

第一，完善扶贫政策的顶层设计。如何将游离于现有扶贫体系之外的支出型贫困纳入帮扶范畴，是应对支出型贫困的重中之重，而核心和关键则是完善当前扶贫政策的顶层设计。一是要将贫困的认定标准从单一的收入指标转向统筹兼顾家庭收支的实际生活水平指标体系，要将贫困的认定标准从单一的经济维度转向统筹兼顾收入、健康、教育等的多维体系；二是要充分认识开展支出型贫困帮扶的重要性和紧迫性，立法规范支出型贫困帮扶制度，明确支出型贫困家庭的认定条件，确定支出型贫困帮扶政策各方权责和政策界限，确保各项帮扶政策落地。

第二，强化支出型贫困的精准识别和瞄准。贫困的精准识别和瞄准是提高扶贫措施成效的关键。借鉴上海市的成功经验，支出型贫困的精准识别关键是建立居民收入核对系统，主要包括：一是采取申请制度。与收入型贫困不同，支出型贫困群体不单单局限于农村地区，城镇居民中仍存在相当一部分群体，这种现状特征决定了必须采取开放式的申请制度；二是构建居民经济状况信息平台。充分掌握家庭的收支情况才能有效甄别支出型贫困群体。为此，要出台《居民经济状况核对办法》，成立居民家庭经济状况评估和核对中心，对提出申请的居民个人或家庭经济状况开展调查、核实及出具书面报告，并通过该中心逐步实现居民经济状况的信息管理、动态管理和档案管理。

第三，制定分类系统性帮扶机制。充分借鉴针对收入型贫困的因户施策的精准扶贫经验，结合支出型贫困的特征，按照“保基本、可叠加、多组合”的理念制定分类系统性帮扶措施。其中，“保基本”是指通过低保给予支出型贫困家庭满足维持最低生活水平的费用；“可叠加”是指对获得救助但其实际生活水平没有得到实质性改善的家庭可以叠加其他方面的帮扶措施；“多组合”是指要根据支出型贫困的致贫原因，从收入、健康、教育、住房、就业等多个维度，按照“缺什么、补什么”的原则提供系统性的帮扶。

第四，充分发挥社会和市场力量，形成联动帮扶机制。大力推动社会力量参与扶贫，是江苏“十二五”期间收入型贫困扶贫开发的成功经验。缓解支出型贫困，不但要充分发挥社会力量，还要充分利用市场的力量，加快形成“政府主导、扶贫办扎口、社会参与、市场辅助”的联动救助格局。其中，“政府主导”不言而喻，消除贫困、改善民生是政府的职责所在；“扶贫办扎口”，是考虑到支出型贫困的帮扶涉及扶贫办、民政、残联、教育等多个部门，将扶贫办这一负责组织、协调全省扶贫工作的职能部门作为扎口部门，有利于协调整合政府部门多方力量；“社会参与”，是指要充分发挥慈善机构、企业、社会组织的帮扶力量，尤其要借鉴上海市发挥和依托社区开展综合帮扶的成功经验；“市场协助”，主要是指要利用好金融对缓解支出型贫困的积极作用，重点包括：完善农村信贷市场，并将支出型贫困群体纳入扶贫小额贷款支持范围；探索小额扶贫保险制度，以农村低收入、城乡低保及贫困线三倍以内的边缘群体为对象，由政府财政根据投保受益主体的经济承受能力给予保费补贴，充分发挥商业保险分散、化解风险的作用以提高应对支出型贫困的能力。

（作者系江苏省社会科学院农村发展研究所副所长）