贫困治理的中国经验

中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家之一。改革开放30多年来，随着经济的快速增长和政府采取强有力的反贫困措施，已经使6亿多人脱贫，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。长期以来，我国贫困治理融合了实现社会经济发展和消除贫困的双重目标，并采取积极的反贫困措施，主要经验有以下几个方面。

第一，政府主导型的贫困治理。我国政府一直把反贫困作为一项重要工作和职责。在国家层面上，国务院成立了国务院扶贫办公室，贫困的省、区也逐级成立了相应的组织机构，一直延伸到县。建立健全从中央到地方的扶贫工作领导机构，实行责任、任务、资金和权力“四个到省”的扶贫工作责任制和各级政府扶贫工作首长负责制。在民政部门，全面建立农村低保和医疗救助制度，投入大量救助资金，保障了农村贫困群体的基本生活。通过这种组织安排可以保障机构的权威性和有效性，提高了扶贫政策和低保政策贯彻落实的效率，特别是能够集中力量在短时间内取得明显的扶贫效果。

第二，渐进式的贫困治理。一方面，适时调整反贫困目标和计划。1984年发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，1987年发布《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，1994年制定并发布了《国家“八七”扶贫攻坚计划》，1996年通过《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，2001年又颁布《中国农村扶贫开发纲要》。2015年11月，中央扶贫开发工作会议提出，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”。这些重大战略规划和相关配套政策提出是根据农村扶贫工作在各个时期突出问题而加以制定，为缓解我国贫困产生了巨大的推动作用。

另一方面，不断调整扶贫瞄准，逐步推进。从初期的区（片）到县，逐步推进到村。目前，国家调整扶贫开发战略，由“大水漫灌”变为“精准滴灌”，“精准扶贫”把反贫困全面推进到贫困家庭。在20世纪80年代初期，我国政府曾经打破行政区域确定了18片贫困地区。1986年第一次确定了国家重点扶持的贫困县，即国定贫困县，这是我国农村扶贫开发实践的一个突破。2001年，我国扶贫开发进入新阶段，根据贫困人口主要集中于中西部，但遍布全国各地农村分布的新特点，我国政府再次调整和重新确定了592个国家扶贫开发工作重点县。同时，各省共确定了14.8万个重点贫困村，使贫困人口覆盖率达到80%。到2015年，我国仍有7000多万人没有脱贫，围绕2020年全面建成小康社会的目标，农村反贫困进入到攻坚阶段，把“精准扶贫”上升为国家战略。“六个精准”的提出，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。这种扶贫瞄准适时调整及其反贫困手段的相应变化，能够保证贫困人口从反贫困政策中直接受益。

第三，增加贫困人口就业是一把“金钥匙”。就业乃民生之本，经济发展成果通过滴漏效应机制传递到贫困人口中的一个重要渠道就是增加就业机会。只有让贫困人口有工作的机会，才有希望真正减少贫困。中国的一些劳动力密集型的产业以及中小型民营企业的发展提供了大量的就业岗位。通过提高农村人口受教育水平、人力资本，来适应工作的需要，就可以分享经济增长给他们带来的机会。其中，特别是非农就业的增长，为农民提供了获取更高收入的机会。贫困人口的就业情形也是如此，农村的贫困状况迫使他们离开土地，从事非农就业，从而获得提高收入的机会，也就使他们获得了摆脱贫困的机会。非农就业的增长极大地推动了农村贫困人口的减少。

第四，构建多元化的贫困治理主体。积极引导和支持社会力量共同参与来解决贫困问题，充分动员发达地区各级党政机关、民主党派、社会团体、民间组织、私营企业和志愿者个人参与贫困地区的扶贫开发已成为我国贫困治理的亮点。如民主党派开展的“治理扶贫”、共青团中央组织的“希望工程”、全国工商联主办的“光彩事业”、全国妇联组织的“巾帼扶贫”和“连环扶贫”、中国扶贫基金会创办的“天使工程”等等，形式多样的社会扶贫方式和手段，为缓解和消除我国的贫困问题以及促进贫困地区发展都做出了突出贡献。同时，我国政府在加强反贫困合作的实践中，逐步认识到国际社会的大力支持与合作的重要性，强调建立健全以国家为主导的全方位、多层次的伙伴关系，积极整合国际合作组织和团体加入到我国的贫困治理中。

第五，探索整体性贫困治理模式。20世纪80年代中期，我国扶贫主要实行救济方式，即中央政府直接通过各地方政府把粮食、衣物或现金等分配给贫困农户，帮助贫困人口渡过难关，这种方式也被称作“输血”式扶贫，主要用于生活救济和财政补贴。随着扶贫工作的推进，这种救济式扶贫的弊端越来越明显。1986年，我国政府确定以开发式扶贫作为农村扶贫政策的核心，要求以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区农户改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。《国家“八七”扶贫攻坚计划》中为开发式扶贫做出了具体规定：国家要扶持贫困户创造稳定解决温饱的基础条件，有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；户均一亩林果园，或一亩经济作物；户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力；户均一项养殖业，或其他家庭副业；牧区户均一个围栏草场，或一个“草库仑”。

近年来，在国务院扶贫办的指导下，在全国农村地区实行扶贫开发和低保制度两项制度有效衔接试点工作。开始构建多层次的“因病致贫返贫”治理体系，即医疗救助制度是基础，新农合制度是主干，医疗大病保险和疾病应急救助是补充，商业健康保险和慈善救助是再补充，并实现有效衔接，由此，推动经济政策和社会政策的相互作用。同时，把各种政府和社会反贫困资源整合起来形成合力，全面提升精准扶贫的效果。针对贫困群体开展基本公共教育、基础设施建设、基本医疗卫生服务、基本社会保障服务等，实现公共服务均等化，让贫困群体自强和自立，由此开始确立整体性贫困治理模式。

推进中国的贫困治理任重道远。习近平总书记2015年6月18日在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上指出：“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”习总书记的讲话指明了今后中国扶贫开发的方向。在原扶贫开展“建档立卡”的基础上，推进农村反贫困的信息化建设，重点是要建立贫困人口信息库，以此为基础，建立和完善贫困人口识别机制，对贫困人口实行分类管理和分类瞄准，做实精准扶贫的基础。还需要进一步大力引入社会力量，完善参与机制，实现贫困治理从被动到主动、从低效到高效的转变。同时，全面改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合、注重人力资本、社会资本投资的转变。进一步确立贫困治理模式，实现由开发性扶贫向预防性扶贫、救济性扶贫和开发性扶贫并举的“三位一体”的模式转变。

（作者系南京大学社会保障研究中心主任、教授）