新型城镇化建设的挑战及其应对

改革开放以来，江苏城镇化发展经历了三个阶段：第一阶段是以乡镇工业化驱动的以小城镇发展为特点的城镇化模式；第二阶段始于上世纪90年代前期，是以外向型经济为驱动、开发区为载体的特大城市、大城市带动发展模式；第三阶段是“十二五”以后，江苏提出坚持走“协调推进城镇化、区域发展差异化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的转型之路，城镇化建设步入崭新阶段。2015年初，江苏和安徽一起获批成为国家新型城镇化综合试点省，同年7月，《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》经国务院同意，获住建部批复，江苏城镇化建设迎来了全新的历史机遇。

经过30多年的发展，江苏城镇化发展取得了令人瞩目的成就，城镇化率、城镇密度、城乡发展一体化水平等均处在全国前列。但同时我们也要清醒地认识到，当前江苏城镇化建设仍面临诸多难题和挑战。

一是内在动力不足。面对国内外复杂严峻的经济环境，资源、市场两头在外的江苏经济存在着一系列难题：创新能力还不够强，新增长点支撑作用不足，部分行业产能过剩严重，部分企业生产经营困难等等。根据不久前发布的江苏省政府工作报告，“十三五”期间，全省地区生产总值年均增长目标为7.5%左右，相比“十二五”期间，主动放缓了增长速度。当前，江苏的城镇化发展面临着大转型，接下来要重点建设特色镇、特色村，要积极推进区域协调发展、城乡一体化发展，这些都需要实实在在的经济增长提供内在动力和支撑，经济增长速度的放缓使得江苏的新型城镇化在一定程度上面临着动力不足的风险。

二是资源环境压力加大。对江苏这样一个经济体量大、自然资源少、环境容量小的省份来说，新型城镇化建设面临着相当大的资源环境压力。首先是土地资源上的压力。当前全国各地都面临着“土地的城镇化”快于人口的城镇化、城镇化的空间失衡等问题，江苏也不例外。江苏城镇人口在2000年之后涨了67%，但城镇的建设用地增量达到了506%，近年来，我省耕地每年都以将近10平方公里的量在减少，虽然近来减少速度趋缓，但已非常接近土地应用总体规划的保有量，然而土地需求量升速仍然很快，集约化发展面临严峻挑战。此外，我省以煤为主的能源消费结构也给城镇化的绿色发展带来了较大压力。

三是人口市民化任务艰巨。江苏外来人口市民化的压力比较大，其中，省外的外来人口有1115万，占到了全省外来人口66%，因此，江苏承担了大量的解决省外外来人口、外来农业转移人口市民化的任务。从结构上来看，应当说苏南地区承担了更主要的任务，比如苏州地区暂住半年以上人口数量已经接近400万。根据我省《新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》，未来5-6年内，我们要实现800万农业转移人口在城镇落户，财政考验巨大，任务艰巨。

四是城乡发展一体化任重道远。江苏省较早提出并实践了城乡发展一体化战略，也取得了不少成绩，当前最大瓶颈在于区域发展水平上的不平衡性。苏南部分地区在基础设施建设、社保医保等方面已经实现城乡一体化，甚至出现了一定程度的逆城市化现象。苏中、苏北地区在供水覆盖率、公交开通率等方面与苏南地区有明显差距；城乡居民收入差距比例在缩小，但绝对收入差距却在增大；农村的弱势地位仍然突出，农村空巢老人有350万，留守儿童有200万，如何扭转农村空心化的趋势，是实现城乡发展一体化的重要难题。

针对上述挑战，江苏新型城镇化建设应采取以下一系列应对策略。

一是走产业化与城镇化良性互动的发展之路。城镇化发展需要产业作为支撑，产业发展是城市发展的重要依托，而产业转型升级也需要城市化作为支持，两者相互促进、相辅相成。近年来，江苏省区域创新能力不断增强，新兴产业不断发展。“十二五”期间，江苏高新技术产业产值占规模以上工业产值比重超过40%；区域创新能力连续7年位居全国第一；2015年发明专利省市排行发布，江苏首次实现发明专利授权量和申请量双夺冠。这些都为江苏的产业升级和有质量的城镇化奠定了良好基础。此外，中国产业转型升级的已有战略建立在传统产业经济学的“替代假说”基础之上，即认为产业升级就是以高阶次产业替代低阶次产业。这是基于发达国家产业进化史得出的经验结论，但并非普遍真理。在新的历史条件下，特别是在互联网带来的新技术革命的背景下，产业融合、产城融合、互联网与实体经济融合等融合创新发展模式能够助推产业转型升级，也能够为江苏新型城镇化增强内生动力。

二是形成大城市和小城镇协调并进的空间布局。首先，要结合江苏省情，科学规划，形成“大中小”城市合理均衡发展格局。不同时期不同条件下城市结构可能不一样，但是“大中小”都不能忽视。例如，德国70%人口基本在小城镇，美国50%以上人口基本在五万人以上的小城镇，这对江苏确立城镇化发展格局具有一定的借鉴意义。回看江苏，目前采取的主要是“大马”（大城市）拉“大车”，而不是“小马”（小城镇）拉“大车”的战略，但小城镇依然要重视，今后应该更多发挥小城镇的作用。其次，通过对城市群空间的合理布局，大城市周边的中小城市也能成为新的创新空间，比如杭州市的发展经验就值得我们参考借鉴。成功举办世界互联网大会的浙江乌镇充分说明，大城市周边的中小城市和中小城镇，要和大城市之间形成专业化的分工，实现城市功能的互补，这样有利于推动大城市群的良性发展。此外，江苏可以考虑将一些特大城市的公共资源、特殊功能或者部分产业转移到周边中小城市或小城镇中去，从而实现更加合理协调的空间布局。

三是以人的城镇化为核心推动新型城镇化内涵式发展。当前是一个城市化决定工业化的时代，城镇化与产业结构的变化、人力资本的转向密切联系，没有人的城镇化，中国工业化也难以升级。为此，城市要为人提供上升发展的通道，激发人们的创新活力，推进“人的城镇化”。人口城镇化，重点是户籍城镇化，要解决农业转移人口的身份转变问题，使他们享受到城镇均等化的基本公共服务，解决他们的生活、就业、就医、上学等问题，促进城镇新老居民的社会融合。要推进以人为本的城镇化，促进包容性人口治理的发展，可以从以下七个方面入手：住房可支付健康化，人口迁移家庭化，家庭生活社区化，依托社区实现公共服务均等化，社区治理民主化，社区生活艺术化，人力资源资本化。此外，通过对苏州工业园区、南京江宁经济技术开发区等案例的研究，我们发现存在着农业转移人口城镇化质量低，农业转移人口家庭离散化等问题。为了解决这种离散式的家庭关系，可以采取以家庭为单元的三维耦合式新型城镇化模式，使全体家庭成员在就业-居住-公共服务三个维度同步整合地实现城镇化，实现全体家庭成员就业-居住-公共服务的就地就近配套，从而实现城镇化由耗散式向集约式、由离散式向聚合型的转型。

四是走城乡、区域统筹协调发展之路。城市化与新农村建设是一个问题的两个方面，必须实现城乡统筹协调发展。在当下的新型城镇化建设中，人口红利、土地红利逐渐丧失，使得原先所具备的发展优势越发局促。因此，城市建设应该有合理的边界，不能一味贪大向外发展，而应当通过精细化建设提升城市的品质。城市内部的交通系统、功能布局等应该合理分配，城市建设中推荐混合用地，即在城市一定的区域内满足人们的工作和生活等需求。而农村建设在村村通公路、移动互联网进一步发展的情况下，应当保持原有的良好生态和美好亲情，使得城市和乡村各得其所、协调发展。江苏是全国新型城镇化建设的示范省区，是拥有最多全国百强县市的省份，在新型城镇化中一定要坚持用整体的县域发展来带动城镇化的发展，依靠苏中、苏北的带动，来缓解苏南的压力。

（作者系东南大学教授）