超越技术层面审视信访难题

谈及当前信访问题，许多人用“信访困境”、“信访僵局”来表达信访矛盾之复杂和信访工作之难。信访工作之所以难，在于信访矛盾是政府治理中各种矛盾的集中体现，化解信访矛盾不仅要通过创新信访工作方法，更要真正提升政府治理能力。为更加全面深入理解当前的信访难题，本刊专访了南京大学公共事务与地方治理研究中心主任肖唐镖教授。肖教授长期致力于地方治理研究，特别是长期观察分析维稳、信访等热点问题，具有精深而独到的见解。

信访改革不能止步于技术性层面

记者：近几年，我国信访制度改革在不断推进，就您的观察来看，当前信访现象发生了哪些新变化？如何评价这些变化？

肖唐镖：这些年信访确实发生很多变化，比如鼓励通过网络信访、取消一些信访指标等。对此，我们也做了一些跟踪性的了解。总体来说，这些年的变化是积极的，但如果给一个定性评价，这些主要还是技术层面的变化。例如进京上访排名问题，尽管在这里没有了排名，但基层维稳方面的压力还是比较大。我认为，信访制度改革不能止步于技术性层面，而是要以更宽广的视野，关注思考信访现象背后的一些深层次问题。否则，一些常态化的做法是不可能改变的，困扰基层的信访难题也不可能有效彻底解决。

记者：您所指的信访现象背后的问题，主要是什么样的问题？

肖唐镖：讨论信访问题，要超越具体信访工作技术层面。因为，目前技术层面的讨论，盲点太多了。如果仅仅关注技术层面的问题，解决信访问题犹如扬汤止沸，甚至信访改革可能会走向错误的方向。我们应当回到原点上来问，为什么现实中存在那么多的信访问题？而回答这个问题，就要回到“信访的发生学”来理解，即分析民众和政府关系这个核心问题。一方面，政府和官员怎么样和民众打交道，怎么样实现民情上达并回应民意。另一方面，对官员或者说公共权力怎么样有所约束，并保护民众利益。这是古今中外千百年来的恒久命题。

在王朝政治时期，朝廷主要是通过地方官员的奏章了解民情，或是委托派员巡访，极端做法还建立专门特务机构。相反，老百姓只有通过击鼓鸣冤或拦轿喊冤等方式来维护自身利益。在传统体制内，官民之间的沟通机制与效能是非常微弱的，一旦遇到贪赃枉法官员，老百姓的声音就传不上去了，其利益也难以得到基本保障。在当下中国，党和政府主要通过群众路线来了解民情。也有一系列制度性设计，比如在制度设计中，有人大代表、党代表等反映民意，也有人民法院等司法机关处理矛盾纠纷。但是现实中，有些制度设计和渠道的作用发挥得并不充分，导致许多民情难以上达、矛盾难以化解。与此同时，社会和民众对公共权力的监督约束也是不充分的，公共权力被滥用的现象还时有发生。因而，如果不从根本上解决好上述问题，仅从具体信访工作技术层面着手，显然是不够的，也不是现代政治的最优选择。

信访应有一个恰当的功能定位

记者：您曾经说过，信访体制的改革，重要的是应明确信访本身在宏观体制和结构中的角色和功能定位。那么，应当怎样来定位信访机构的功能？

肖唐镖：有些学者认为，社会上存在很多矛盾纠纷，信访是兜底机制，不能没有信访。我部分地同意这样的观点，因为现有的其他渠道对公民权利的救济确实不够，这时通过权力的适度介入解决问题，在一定程度上可以缓解社会矛盾。但是，这只能是暂时性的过渡安排。我们不能因此而把宏观信访制度的优化、改革撇到一边去。否则，信访工作就是不可持续的。

当务之急，是信访要有一个合适的功能定位。从历史经验看，信访设计的最初职能是部分的秘书功能，即接待来信来访从而了解民情，实现民情上达。经过几十年尤其是近十多年的发展，信访的机构、人员、职能和角色地位都发生了根本性变化，特别是具有了权利救济和维稳功能。基层信访工作者在拥有前所未有的权力地位的同时，也承受着前所未有的压力。有人提出，信访应当具有政策研究、民意表达、政治参与、社会监督、权利救济和定纷止争等诸多功能。这样的话，信访就集民意机关、司法机关、行政机关的职能于一身，成了包罗万象、无所不能的综合体了，近似于“小政府”，这显然不合现代国家的治理逻辑。但是，目前在承接机制尚不健全的情况下，信访机构也不能一下子撤掉，还应当要有。我倾向于将信访权力定位于行政性权力，要处理好与人大机关、司法机关的关系。

记者：当前，许多人建议尽快开展信访专门立法，您怎么看？

肖唐镖：信访立法并不只是立法问题，更是有关现代国家建设的重大问题。如果信访功能不好好定位和梳理，盲目进行信访立法，对国家治理未必是有利的。近几年我们较为细致地回顾和分析了国内多地的“信访立法”情况，发现这些年各地实际上已经出台了地方性信访条例，但并没有处理好信访与其他部门的关系，甚至可能导致一些原本不合法的做法合法化。如果信访工作依然局限于老思路、老办法，即使制定了专门的信访法，实践中面临的问题也不可能迎刃而解。这个过程中，更要注重部门立法固有的弊端，警惕部门权力的肆意扩张。

更多采用非人格化、制度化的方式化解矛盾

记者：党的十八届四中全会提出，要“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求按照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。您怎么看信访法治化问题？

肖唐镖：实现信访法治化，首先要摆正信访与司法的关系，这也和信访的功能定位有关。法院等司法机关应当有权威，才能定纷止争。但是，现实中确实存在有些法官贪赃枉法等情况，相关的约束机制依然不够，导致出现一些冤情无法通过司法渠道得以救济，最后又成为信访矛盾。反过来，信访处理纠纷过程中推翻法院判决裁定，又损害了司法权威。如此一来，信访与司法成了一个“循环结”。解开这个结，还是要回到我们上面讨论的问题，从顶层设计上进行优化。

现今，信访渠道化解矛盾常常依赖于更高层级的部门和领导的关注，这是一种人格化的的纠纷处理方式，反而说明相关的纠纷处理制度存在问题，与法治的内在要求并不一致。信访法治化，要求更多采取非人格化的、制度化的渠道来解决信访矛盾。

记者：信访有时被人和“闹”联系在一起，“大闹大解决、小闹小解决”，如何认识这种局面？

肖唐镖：所谓的“闹”之所以能解决问题，折射出一些地方政府存在固有的软肋。我们所说的“闹”，其实有时是老百姓不得已的选择。我从事信访方面的研究，搜集很多信访材料，见过很多长期上访的人，有时候看到这些人也会禁不住地流泪，他们走这条路是多么的不容易！对他们来说，如果不闹的话问题很可能就永远得不到解决，闹了反而有可能得到解决。基于这样的考虑，他们往往就选择“闹”的方式，有的甚至抱着鱼死网破的态度。

为什么“闹”了有可能得到解决？因为这样施压，就可能得到更高级别领导的关注和重视，可以通过非制度化的方式获得一些利益，例如政府会给一些钱作为补偿。然而，政府给的钱，都不是信访工作人员自己的钱，而是财政经费，有的叫维稳基金。这个钱给谁、给多少、怎么给，至今并没有严格合理的制度性规定，往往是由相关领导说了算。老百姓闹，相关领导就可以动这些钱来“灭火”。老百姓对此也是很清楚的。相反，如果制度严格，领导动不了这些钱，那老百姓“闹”也没有用，他们还会闹么？

这背后还存在一个问题，花财政的钱来“灭火”，而真正导致矛盾纠纷产生的那些政府工作人员却追责不到位，他们的经济利益也没有受到多大的影响。显然，这也是不合理的。我认为，对于以往的问题可以暂且放在一边，而对于从今往后由于决策或者执行失误导致信访矛盾纠纷的地方政府和干部个人，无论责任人升迁等变化，都应当严格追究其责任，让个人承担包括经济赔偿在内的各种责任。这也就是减少存量、消灭增量的方式。

选择更加文明法治的方式处理缠访闹访

记者：据报道，有的地方政府以“敲诈勒索罪”或者“寻衅滋事罪”追究一些缠访闹访者的刑事责任，您怎么评价这种做法？

肖唐镖：我不太认同这种追究刑事责任的方式。据了解，有些地方政府为了劝访民回家，在北京或者其他地方提出答应给他们一些钱或者解决一些其他方面的困难，但回来之后却把访民抓起来，定其为“敲诈勒索罪”。姑且不论这个罪名是否恰当，这仍有钓鱼执法的嫌疑。有的地方甚至定为“寻衅滋事罪”，这也存在滥用法律的嫌疑。总的来说，对公共权力的使用要保持高度警惕。

对于实在无理的缠访闹访，完全可以采取更加文明、法治的方式。首先，有一些人遇到一点小民事纠纷就找政府上访，如果收紧关口，刚开始就不纵容他，那他们就很可能不会再缠再闹了。其次，如果有些人长期缠访闹访，一般方式解决不了的，还可以尝试通过一些公开听证与辩论等方式。比如，让上访户找自己的邻居、亲友一起参加，邀请一些律师、专业人士和记者参加，许可公众旁听，公开辩论说理。如果有理又合法，周围的人就会支持他；如果没理又不合法，周围的人也会指责他。这就是借助一定范围的社会舆论和道德威慑力，同时借助专业与法律工具来讨论和解决问题。

记者：对广大基层干部化解缠访闹访等难题，您还有哪些建议？

肖唐镖：绝大多数老百姓都是讲理的，基层干部遇到一些麻烦的信访问题，首先要把责任搞清楚，如是政府部门及其工作人员的责任，就要勇于承担，尽自己的能力去纠正过失。最怕的就是官僚主义，遇到麻烦就推脱自身责任，这样只会让麻烦越来越大。对实在是缠访闹访的人，基层干部应当按照现代治理理念的要求创新办法，法治、公开以及借助社会、媒体参与等方式常常是管用的。