从被动执行到自主决策

提升政府决策能力是推进国家治理现代化的基本要求。全面深化改革的渐次展开改变了国家治理的实践场景，也进一步突显出基层政府决策能力建设的重要性。在全面深化改革的时代背景下，基层政府在促进协同发展、化解社会矛盾、改善公共服务、推进治理创新等方面扮演着越来越重要的角色，这些功能和目标的实现都要求改变以往重执行、轻决策的治理模式。

当下，基层政府决策能力建设有着特殊的时代场景。一是利益结构多元化趋势和公共事务复杂化程度不断增强，基层在经济社会全面发展中的“承重墙”功能更加明显，提升基层政府决策能力和改善治理绩效是推动科学发展和纾解社会矛盾的必然要求；二是简政放权的深度推进和大量政府职能事权的逐步下沉，使基层政府获得了更大的决策自主权，决策领域和决策内容也持续扩展，提升决策能力已经成为推进依法治理和高效履职的客观要求；三是公共事业的稳步发展和民生领域改革的持续发力，培育实践创新项目、加强政策转化支持和优化制度供给成为基层政府的重要关切，而提升决策能力正是这三方面工作协同推进的连接点；四是随着基层社会治理机制创新迈向常态化，以及人民群众参与公共决策的意愿与能力不断增强，基层政府逐渐从具体的行政管理事务中抽身，按部就班的执行活动逐步减少，发挥统筹规划和科学引导功能的决策活动日益增多。提升基层政府决策能力也是顺应这一发展趋势的表现，只有提高决策能力，才能全面改善和提升基层政府的治理能力和治理绩效。

当前，我国基层政府决策能力建设仍然比较滞后与薄弱，与全面深化改革的任务目标和基层经济社会发展的要求相比，还存在许多不适应和不匹配的地方。

传统决策模式的惯性效应依然存在。在传统的国家治理架构和运行模式下，基层政府主要扮演的是上级政府决策执行者的角色，其自身所拥有的、相对独立的决策存在领域窄、事项少的现象，这就导致基层政府的治理高度依赖上级政府，决策的自主能力和创新能力都比较弱。近几年来，虽然一些具体的职能事项逐渐下放，但基层政府在政策供给上“等、靠、要”的倾向仍然十分明显，严重制约着简政放权的改革效能。解决基层政府决策“不能作为”和“不作为”已经成为推进政府改革和实现国家治理现代化的重要向度。

决策体系相对薄弱，决策支持和辅助系统不健全。从结构与功能的二维关系来看，如果组织功能长期处于衰微状态，反过来必然会影响组织结构的完善和优化。由于基层政府的决策功能长期处于不发达状态，造成决策体系的各项硬件建设十分薄弱，包括信息收集、组织协商、决策咨询、参谋辅助等各个子系统都不是很健全，加之缺乏具有专业理论素养和实践经验的决策人才，导致基层政府决策的经验化色彩十分浓厚，背离了科学决策的要求。

决策机制和程序亟待健全和完善。政府决策是一项复杂的系统性活动。科学决策目标的达成不仅需要完备的硬件支撑，还需要有高效的软件驱动。长期以来，基层政府具有任务型组织的特点，“上面千条线，下面一根针”，这种组织结构和职能一体化的设计使得基层决策系统的各项软件建设滞后甚至缺失，议程设置、方案设计、评估优选等决策机制不健全，且每个环节的工作流程也不完整，决策权主要集中在党政主要领导的手中，“一言堂”式的独断决策和“拍脑袋”式的经验决策仍然存在。

决策过程的开放度和透明度不高，吸纳与整合民意的能力和效率低下。在传统的公共政策运行体系中，基层政府的主要任务是将上级党委政府和职能部门的决策做一些适应本地情况的转化，即便是履行一些简单的再决策职能，也是在上级政府和职能部门指导下进行的。而由基层政府独立发起、组织和实施的决策活动比较少，这就导致基层的决策过程具有很强的封闭性，广大人民群众的决策参与空间很少，民意表达的“体量”不断增大，民意吸纳、转化和回应的效率却很低下。

党的十八大报告指出，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。当前，提升基层政府决策能力必须要立足于这一总体目标，紧扣简政放权和转变职能的战略部署，为基层政府开展决策活动释放空间、设计路径和完善配套。

科学厘定职能事项，进一步明确基层政府决策活动的边界。决策权是政府履行职能和实现治理目标的核心权能。如果基层政府缺乏边界清晰、内容明确、运行自主的决策权能，那么，基层治理就只能是上级政府和职能部门的简单延伸，难以围绕本地实际进行独立而有效的政策和制度创新，基层治理的活力也会受到相应抑制。为此，必须不折不扣地落实简政放权的改革方案，科学设计和优化国家治理体系内部的纵向权力配置，明确基层政府所拥有和行使的职能事项，赋予其独立和完整的决策权能，为基层政府在职能范围内依法开展决策活动提供各种配套支持。

打破基层政府在决策方面的路径依赖，有效解决政策“搭便车”的问题。从高度依赖上级政府和部门的业务性决策模式，向拥有独立决策事项和组织能力的自主性决策模式转变，这是基层政府提升决策能力必须要瞄准的目标。要让基层政府在自身的职权范围内依法行使决策权，真正做到“想为”和“有为”。为此，一方面要逐步推进政府内部的分权改革，为基层政府独立决策释放空间，把该下放的权力真正下放到位；另一方面，还要进一步明确基层政府与上级政府的权责关系，建立和完善相应的问责机制，确保基层政府在依法履行决策权力的同时，能够对职权范围内的决策依法承担责任，使基层政府决策能力的发展进入良性运转轨道。

加强制度建设和机制创新，依法规范基层政府的决策过程。科学的决策机制和完善的决策流程能够规避和消解决策过程中的非理性因素，最大限度地在决策预期目标和人民群众利益诉求之间实现动态平衡。为此，要立足于基层政府治理的组织结构和职能特点，科学设计和不断完善决策流程和运行机制，建立健全政策制定、执行、监督和评估等各项相关制度，不断提升基层决策活动的规范化程度。

改善决策系统的硬件建设，培育高素质的专业化人才队伍。基层政府决策主要面向经济社会发展的微观领域，其决策事项往往与人民群众的切身利益紧密相关。为此，必须从基层治理的现实需要出发，努力加强信息收集、方案设计、决策咨询等各个子系统的建设，积极发展和支持面向基层治理的新型智库，加强培育各类懂业务的专业技术人才，为提升基层政府决策水平提供坚实的硬件和人才保障。

搭建载体和平台，提升基层政府决策的民意吸纳能力。基层政府决策是人民群众参与公共事务治理的重要渠道，也是倾听民意、凝聚民智和回应诉求的基本载体。因此，基层政府决策应该成为广泛吸纳民意、有序推进协商的载体和平台。为此，要进一步搭建人民群众参与基层政府决策的制度平台，充分利用村民会议、社会自治等工作机制，多渠道、高效率地听取民众声音，鼓励各种形式的利益表达和协商活动，提升人民群众在决策方案评估和优选过程中的话语权，保证决策结果既能实现政府治理的预定目标，又能充分反映多元利益诉求的“最大公约数”，使决策科学化与民主化实现相融发展。

（作者单位：中共江苏省委党校）