发达国家促进农业转移人口市民化的经验

农业转移人口市民化的过程，主要是指已经离开农村进入城市、具有较高流动性但尚未融入城市的群体逐步在城市获得工作、获得城镇永久居住身份且平等享受各项公共服务从而成为城市居民的过程。从广义的角度来说，这个过程包含了传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方方面面的变化。发达国家的城镇化建设早在数百年前就已经开始，以英、美、日等国为代表的发达国家促进农业转移人口市民化的举措，其共性大致包括以下三个方面：

第一，完善立法，扫除制度障碍。建立完善的法律体系，是让农业转移人口安心留在城市的第一步。通过立法，可以扫除农业转移人口市民化的制度性障碍，同时鼓励更多的农民加入到城镇化建设中来，为进入城市的农民创造一个合情、合理、合法的大的环境背景，使对其权益的保障能够有法可依。

在工业革命之前，受到《济贫法》和《定居法》的限制，英国人口流动相对困难。但工业革命的发展使得城市劳动力极度缺乏，急需大量的农村劳动力向城市流动。在这种背景之下，英国颁布了《贫民迁移法（修正案）》和《联盟负担法》，规定贫民不许再被遣返回原籍，并且扩大了贫民可以居住的范围。由此，大量农村人口开始在城市中长期就业并定居，人口流动的制度壁垒被打破。

明治维新之前，日本的城乡二元性十分明显，农民在自己的土地上耕种，极少迁徙。明治维新后，政府废除了幕府时代的户籍制度，颁布了新的《户籍法》，赋予了日本农民迁徙和重新选择职业的权利。

美国在西部大开发的过程中，完成了大规模的农业人口异地流动，政府为了鼓励人们奔赴西部，制定了多项法律。如，《优先权法》赋予移居西部的农民以最低价格优先购买土地的权利；《宅地法》规定参与西进的农民只需交纳少量的手续费，就可以获得宅基地和160英亩的土地等。在政府的大力推动下，西部新兴城市陆续拔地而起。

第二，完备保障，提高基础待遇。完备的社会保障制度，是农业转移人口在城市生存的基本条件。“从摇篮到坟墓”的社会保障制度使得英国以福利国家而闻名。“圈地运动”时期，大批的英国农民涌入城市，远远超过当时还不够发达的城市的负荷，农民找不到工作，引发了各种社会问题。起初，英国政府采用暴力镇压，但收效甚微。后来，随着工业化的持续发展与政府财力的增加，转而采用救济和保障的措施，稳定了大局。从17世纪初到20世纪末，历经将近400年，英国逐步完善其社会保障制度，成为一个真正的福利国家。

而第一部完善的社会保障方面的立法，是美国国会1935年通过的《社会保障法》，其主要受益者便为农民和城市中产阶级群体。当时美国受到世界经济危机的重创，失业率高居不下，城市中聚集了大量进城务工的农民和失业工人，他们的基本生活、养老、医疗、住房等问题都亟待解决。该法应时而立，主要包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务等内容。政府同时成立了社会保障署负责施行，逐步保障了农业转移人口的各项生活必须。

在社会保障方面，住房保障是一个大问题，根据现有的数据显示，截至2010年末，我国仅有0.6%的农业户籍流动人口享受到了政府提供的住房保障。在这方面，日本的经验值得借鉴。为了解决进城务工人员的住宅问题，日本于1951年制定了《住宅公营法》，主张由政府出资来建设住宅，并以低廉的价格租给有居住困难的低收入群体。日本当时缺少住宅270万套，这一政策共计建造217万套公营住宅，比例十分可观。

各国在城市化进程的初期都会或多或少遇到社会动荡、基础设施落后、保障不足等问题，国家为农业转移人口提供基本生活方面的物质帮助和社会服务，是继立法之后留住农民的重要举措。这一方面能够帮助刚刚从农村进入城市、尚未站稳脚跟的人稳定基本生活，另一方面也从宏观上调控了社会秩序。

第三，加强教育，提升农民素质。“授之以鱼”不如“授之以渔”，如果仅仅依靠国家的保障，早晚会坐吃山空，从长远的角度考虑，必须通过对农业转移人口的教育与培训来解决其就业问题。

美国在1962年出台了《人力发展与训练法》，主张国家通过提供训练的机会来缓解由于劳动力素质不高而造成的劳动力就业不足现象。该法规定，家庭年收入少于1200美元的农户，可以优先接收训练，从而早日找到工作。同时，美国政府十分重视青少年和女性的教育，其《就业机会法》特别纳入了为农村青年和妇女制定的受教育计划。具体措施包括将16-21岁的待业青年组织成队，集中接受农业技能或非农业技术的训练，充分发挥了政府的能动性。

日本政府对于国民教育的重视更是名声在外。二战以前，日本就已经基本普及了义务教育，二战之后，更是通过《基本教育法》与《学校教育法》进一步强调了教育事业的重要性。而对于农业转移人口，日本政府也有专门的资金资助其教育培训事业，尤其是针对青年农民，这一点与美国相同。例如，其1953年出台的《青年振兴法》，便是专门立法资助青年农民进行培训，在农村推进正规化、制度化的职业技术教育。

瑞典的教育培训效果更为显著。瑞典政府不仅为农民提供免费的培训机会，还会发放一笔失业金。其调查报告显示，当地参加失业培训的人大多数都完成了全部课程，其中65%的受训者在6个月内重新找到了工作。

（作者单位：江苏省哲学社会科学界联合会）