相对集中行政审批权改革的江苏探索

推进简政放权，加快行政审批制度改革，是全面深化改革的重要内容，是释放市场活力和社会创造力的必然要求，也是激发“大众创业、万众创新”活力的关键举措。2015年，中央编办与国务院法制办联合印发《相对集中行政许可权试点工作方案》，行政审批改革在地方层面的试点工作正式展开。江苏省积极响应，选取南通市、盱眙县等地为改革试点单位，正式启动相对集中行政审批改革。

在组织架构方面。成立专门行政审批机关是南通市和盱眙县的共同选择。两地分别成立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。

南通市相对集中行政审批改革在组织架构上建构“一个主体”和“六大支撑体系”。“一个主体”指新组建市行政审批局，与原市政务中心（改革后更名为市政务服务中心）合署办公。市行政审批局内设4个处室，分别处理相关审批事项。将市级部门和单位明确纳入相对集中审批权试点领域的行政审批职责划转至市行政审批局，其他纳入市政务中心管理的行政审批职责，仍按照“三集中、三到位”，全部进驻市政务中心，实行集中审批。

盱眙县成立行政审批局以后，形成“一局四中心”的组织架构，共同履行和支撑行政审批职责。县行政审批局内设8个机构，具体为：办公室、政策法规科、经济审批科、建设审批科、社会审批科、综合审批科、业务协调科、监督管理科。四中心为：政务服务中心、公共资源交易管理中心、公共信息中心、社会信用管理中心，以综合支撑行政审批、监督执法和公共服务。

在业务流程方面。一是再造审批流程。关于市场准入，南通市行政审批局绘制了企业注册登记审批一般流程图，主要分为“咨询指导、统一收件、分类流转、证照联办、一窗发证”程序。盱眙县行政审批局优化之后的企业注册登记流程为“受理、审查、发证（三合一照）”，将原来5个审批层次简化为3个，将之前分别在三个窗口重复提交材料简化为一个窗口受理、一个工作日办结。关于建筑项目审批，南通市规范了核准类建设项目审批一般流程，精简之后的主要环节为“评价审查、立项审批、方案审批、设计审查、施工许可、竣工验收备案”。盱眙县绘制的建设项目审批流程图包含“受理、规划审批&综合审批、审查、发证”等环节。两地均采取“多评合一”等并联审批方式，有效减少审批流程和层次，缩短审批时限。

二是优化内部业务链条。南通市和盱眙县行政审批局均提出“进一个门、找一个人、办一件事”的审批服务方式，为申请人提供极大便捷，有效缩短审批时限。南通市行政审批局的受理窗口实行“综合收件、一口告知、统一发证”，审批业务处室根据职责分工，开展组团式审批、流水线作业，并探索“互联网+审批”服务新模式。盱眙县行政审批局积极为申请人提供“一站式”审批服务，实行对外一窗受理发证，对内“车间流水线作业”。在审批过程中，涉及局内部科室前置审批事项的，采取并联审批处理方式。

三是推行“容缺预审”。以往行政审批操作中，一般要件文本齐全才能进入受理和审批流程。两地行政审批局探索实行“容缺预审”方式，即某些审批时限较长的事项，允许当事人在初次提交申请时缺少相关要件，正常进入审批流程，但同时要求申请人尽快补齐所缺材料。如果能按时补齐，则不会耽误整体审批进程；如果逾期未补，亦可在某环节上暂停审批，对当事人存在合理的约束力。这一变通做法既未违反相关法律规定，又能很好地缩短审批流程与时限，为申请人提供了人性化的审批服务。

在集中范围方面。相对集中行使审批改革在划定相对集中的领域和事项范围时，亦不可脱离改革的主旨。这既是相对集中行政审批内涵的要求，也可避免绝对集中带来权力寻租的空间。

南通市和盱眙县的集中范围不尽相同，但都实现对市场准入、建筑项目等领域审批事项进行集中审批。由于这两大领域在所有审批事项中涉及的部门多、市场主体多、流程较为复杂，完成对其相关事项的集中审批和流程再造，则能有效推进整体相对集中行政审批改革，并为其他领域事项相对集中审批提供经验。

在人员管理方面。南通市从首批确定试点的市场准入和建设项目审批所涉及的相关部门中挑选人员，组成市行政审批局首批工作人员。挑选到市行政审批局的审批人员编制仍在原部门，实行双向兼职，工作岗位、日常管理和绩效考核由市行政审批局统一负责，派出部门不再安排与行政审批无关的工作。同时在市级部门中分期分批选拔优秀年轻干部到市行政审批局挂职锻炼。

盱眙县行政审批局审批人员由被集中的审批事项原职能部门划转，编制一并归入县行政审批局。人员管理上，突出审批人员的业务能力培养。在经济审批科实行“全能岗”，将科室人员分为三组，组内人员经过互相学习能承担科室所有的审批事项，成为“全能型选手”。值得一提的是，盱眙县行政审批局局长由盱眙县委常委、副县长担任，人员配备方面体现了盱眙县推进此项改革的决心。

南通市、盱眙县已有改革做法有一定的参考性和复制性，但仍需在试点运行步入常态的情境下加以检验，各地需结合自身实际推进相对集中行政审批改革。

思想统一是改革取得成功的前提条件。立足于基本国情，地方政府推进试点改革，实际上是在上级部门乃至中央层面领导下展开的，改革的路线方针由上级部署，改革的具体行动也需要征求上级意见，改革多具有被动性。同时，地方政府往往又囿于伴随改革失败而来的政治风险和利益损失，在思想与行动上都显得动力不足，这就需要党政领导的重视与支持，才能在地方层面统一思想，汇集智慧，为改革的推行打下“强心剂”。

改革须放在调整完善政府职能履行方式的整体链条上来展开。过往的行政审批之所以饱受诟病，其中一个重要的原因便是“重审批、轻监管”，“重事前监管、轻事中事后监管”，对职能履行的整体链条没有充分认识。在某种意义上说，行政审批改革实现“审管分离”，对于原职能部门而言并不意味着“减负”，反而对其后续监管的效率与质量提出了更高的要求，这也是以改革来调整和完善政府职能履行方式的整体链条的初衷所在。

应积极探索上级政府与地方政府实现协同认可的形式和途径。目前来看，改革在社会、府际的认可氛围仍不够浓烈。在全面深化改革的新时期，类似行政审批改革的各类改革举措不胜枚举，但是由于政府间关系问题，地方性、区域性的改革经验能否获得更大范围的正式认同，成为可推广的一般性经验，亟需解决同步性问题。

改革的深入需要相关法律法规的完善与适时跟进。目前，一系列引导、配合改革推进的法律法规仍然滞后或缺失。政府推进行政体制改革、转变职能的各项改革举措，开展行动的前提就是法律法规构建的基本框架。当下过渡阶段，行政审批改革试点城市普遍的做法是实行审批的“双章管理”，即在审批事项办结文件与颁发执照上同时加盖行政审批局与原审批职能部门的公章，确保其法律效力。从法律上来说，既然设立了行政审批局，那么部门的审批权已被剥离，部门所盖印章也相应失去效力。但现实的情况可能恰恰相反，部门公章多被社会认可具有法律效力，而审批局公章的效力还存在疑问。

建议使用“行政许可服务局”的名称。目前改革所成立的行政审批机构均使用“行政审批局”名称，但从依法行政的角度来看，行政许可表征着一种法律概念，行政审批则是管理概念，因而行政许可的提法更符合法治政府精神。从性质上看，无论是行政许可还是行政审批，都是政府对市场、社会主体的服务性行为，在理念上也当实现以服务为本位的转变。因而，“行政许可服务局”的名称更加合理。

（作者系南京大学政府管理学院院长、紫金传媒智库风险与公共政策研究中心主任）