城市建设如何以人民为中心

理想的城市，当以人为本，以人的尺度为尺度。因为人的幸福是城市最根本的价值追求，满足人的全面发展的需求是城市功能完善的根本出发点。以人民为中心建设城市，需要关注弱势群体，遵循社会政策托底，夯实基本保障，着力贫困群体脱贫，建设保障型城市；需要遵循共享发展理念，关注群众的民生幸福和生活质量，建设幸福城市；需要遵循绿色发展的理念，注重生态宜居，建设美丽城市；需要推动人人参与，注重群众参与度提升和满意度评价，建设人民参与型城市。

守住民生底线，建设保障型城市

进入新常态以来，经济增速放缓，产业结构深入调整，一般民众收入增加放缓，失业群体显著增加，就业不足、失业、困难群体基本生活保障等矛盾和问题更加凸显，对于贫困群体和失业群体等社会弱势群体来说，将会形成更加强烈的相对剥夺感和社会挫败感，并可能产生群体性不满情绪，影响社会稳定。习近平总书记多次强调社会政策要托底，要守住民生底线。同时，强调对困难群众要格外关注、格外关爱、格外关心，凸显对困难群众的保障托底帮困。因而，建设现代城市必须把民生保障放在突出位置，提升城市低收入群体的生活质量。

在城市发展中，江苏不断健全城乡统筹、制度衔接、运行规范、兜底有力的社会救助体系。以苏州为例，早在2010年底，苏州城乡基本养老、基本医疗的覆盖率就已经分别达到了98%和99%，被征地农民纳入社会保障的比例更是高达99.9%。苏州的基本保障还特别注重城乡之间的统一。2011年苏州城乡低保标准并轨，2012年将城乡社会养老和城乡基本医疗全面并轨，已形成了以职工基本养老保险、居民基本养老保险为主体的不分城乡的养老保险制度。苏州的社会救助制度完善，形成了以生活救助为主体，医疗救助、住房救助、教育救助、生育救助、法律援助、临时困难补助等为辅助，政府救助为主体，社会帮扶、慈善互助为补充的社会救助制度体系。街道（乡镇）社会救助工作平台完善，形成了“一个口子上下”的社会救助运作机制。苏州工业园区则强化构筑保养安置、就业创业和社会救助三道社会保障防线，对低保和低保边缘家庭进行慈善配股，强化低收入家庭的资产收益脱贫造血功能。2015年底，社会保障覆盖率达100%，城镇登记失业率2%，居民人均可支配收入由2010年的34424元增加到2015年的56696元。

提升生活质量，建设幸福城市

幸福城市的显著标志是人民生活质量和社会质量的提升。党的十八届五中全会提出，要实现“人民生活水平和质量普遍提高”。从生活质量和社会质量视角来看，生活质量理论遵循西方现代化理论的理念，鼓励人们去追求高水平的生活；而社会质量理论则支持社会和谐的意识形态，倡导更加包容和谐共享的理念和导向。

十二五以来，江苏省就开始推动民生幸福六大体系建设。以南京为例，南京以民生幸福为目标，构建“保障和改善民生十大体系”，推进每年50件为民办实事项目，提升民生保障水平。在2014年进行的全省民生幸福建设监测统计测评中，南京民生发展水平指数位列全省第一。南京提出要积极建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新南京，推动民生建设迈上新台阶。在南京“迈上新台阶，建设新南京”进程中，更加关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数。建设目标上，注重由“量”的覆盖向“质”的提升转变；建设路径上，注重由物质供给为主向物质精神并重转变；建设方法上，注重由平面化向立体化转变；建设主体上，注重由政府推动向社会共担转变。2015年10月，在新华社《瞭望东方周刊》联合中国市长协会《中国城市发展报告》共同主办的2015中国最具幸福感城市系列榜单中，南京荣获“最具幸福感城市”和“小康社会建设示范奖”双项荣誉称号，连续7年入选中国最具幸福感城市。

注重市民体验，建设美丽城市

“美丽”是一个哲学概念，是使人看到感到美好的一切。美丽城市是一种城市繁华和乡村秀丽、历史文化和现代气息、经济繁荣和生态文明有机结合的高级城市形态。这种城市形态具有一定的代表性、超前性，能为城市民众深刻体验和展示，并为外人强烈体味、感受和认同，在全国乃至国际上具有一定的影响力和引领力。

美丽城市建设的基本特征就是人们可以用最简单的形态和最少的笔画来唤起对城市的记忆，如同国际上的埃菲尔铁塔、自由女神，国内的东方明珠塔等著名的标志性建筑一样，能够唤起人们对某一特定城市甚至国家的记忆。美丽城市必有标志性的特征，这些标志性特征非但不会随着时代的变迁而消失，更不会被时尚的潮流所淹没，反而会因其代表着城市的脉络，历久弥新，放射出更加绚丽的光彩。

美丽城市建设的理想形态是由生态美观、生产美化和生活美好所构成的。一是“生态美观”，实现生态空间山清水秀。建设美丽城市，要以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标，建设景色宜人、环境清洁、健康宜居的城市，实现“美”的外在展现。二是“生产美化”，实现生产空间集约高效。建设美丽城市不仅在于空间的外部美化，更离不开生产方式的内生转变。从空间格局、产业结构、生产方式的高度去对社会生产与再生产进行规划，推动资源利用方式的根本转变，控制开发、节约资源、提高效率、降低能耗。三是“生活美好”，实现生活空间宜居适度。民生是美的生活的基本物质保障，民主是美的生活的社会氛围与社会环境。因此，生活美包含衣食住行的方方面面，它应使人民群众拥有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更完善的城市功能、更舒适的居住条件。只有关注民生、把握民心，“生活美好”才能具有蓬勃的生命内核。

激发市民热情，建设参与型城市

中国各级政府积极推动群众参与城市建设，在环境保护、基层自治、社区治理、公共决策等直接关涉民众切身利益的领域，都开始探索参与式治理来引入有序的、有效的公众参与。

南京注重“自上而下引导社会有序参与”，成立了城市治理委员会，出台了全国第一部城市治理地方法规《南京市城市治理条例》，在城市公共事务和公共秩序管理各方面，推行政府主导、公众参与、依法治理的新理念新做法。发挥“12345”政府服务呼叫中心功能，及时了解、处理群众反映的问题，使诉求表达更有效、反馈更及时，构建全天候、全方位、全覆盖的民意沟通机制和为民办实事平台。

淮安市注重引导市民参与城市治理的全过程。一方面，在信访案件处理中建设群众满意导向的“阳光信访”品牌，事前征求群众建议，事中打造简捷便民的投诉机制，事后构建群众主导评价机制。另一方面，在社会治安专群结合、群防群治中，注重发挥群众在为维护治安中的作用。早在2013年，淮安市就设立淮安市见义勇为基金会，并且出台了《关于对公民参与维护社会治安见义勇为行为给予奖励的实施办法》规定，通过报警、举报等形式，主动向公安机关提供各类违法犯罪线索或直接将违法犯罪嫌疑人员抓获并扭送至公安机关的，将视情况给予500元以上的奖励，最大限度地激发了群众维护治安的热情。

本文系2015年度中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目（批准号2015YZD10）的阶段性成果

（作者单位：南京市社会科学院）