国企决策如何强化硬约束

约束国有企业决策权是国企改革的核心环节之一，不仅关系到国有企业经营的成败，更关系到国有资产的安全。国务院为此先后出台了若干制度，如2014年《贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》和今年的“决策终身制”。这些制度设计既体现了国家约束国企决策的不断科学化，同时也表明了这一问题依然严峻。

近些年，国企腐败乱象频频爆出：有的国企将资金借给民企买矿，然后高价回购；有的企业走出国门大手笔“买买买”，不少项目转眼却成了亏损黑洞，几十亿甚至上百亿元投资打了水漂。最近，江苏省舜天船舶公司成了中国首家进入破产程序的上市船企，据江苏省国资委相关人员披露，除了国际船舶行业持续低迷导致造船业不景气因素之外，原公司决策层、经营管理层在企业运营中存在重大失误是主要原因。再如最近查处的黑龙江龙煤矿业集团股份有限公司物资供应分公司负责人、原副总经理于铁义，受贿金额超过3亿元，犯罪时间持续数年，案情令人发指，同样暴露了制度监管的黑洞。

为何这么多规章制度，在面对国企高管手中权力的时候，竟然如此羸弱不堪？问题到底出在哪里？据笔者观察分析，问题在于这些制度还没有触及监管灵魂，主要表现在五个方面：其一，仍没解决政企不分的管理体制。国企领导层既是企业法人又是政府任命的官员，身兼双重身份，使国企既不像企业又不像政府机构，有点不伦不类，不利于催生真正的现代企业制度。“一把手”权力过大，其他副职、董事会、监事会相应职能机构流于形式，甚至形同虚设，无法对国企决策充分履行监管职能。其二，仍没解决国企中国家利益、国企、国企高管与员工四者之间利益激励问题。国企实现的盈利大都上缴国家财政，因此，国企干得好坏，虽然与国企高管及员工的利益存在一定关系，但不足以影响他们的根本利益，因而也无法充分调动他们的工作积极性和主观能动性。其三，仍没解决国企日常管理中的集中与民主问题。由于国企政企不分，“三重一大”决策权力事实上都集中在“一把手”身上，这导致一些国企落入家族管理模式的窠臼，“一言堂”盛行，企业其他组织机构缺乏“参政议政权”，企业员工和基层组织连本应公开透明的信息都难以获知，更不用说企业的核心经营和决策。其四，仍没解决国资委单一监管与整体有机监管相结合问题。无论是央企还是地方国企，其内部都有一套自我监督体系，尽管国资委派驻了纪检监督机构，但时间长了也会被国企同化，成了不敢吃老鼠的“病猫”，对国企存在的一些问题总报着“家丑不可外扬”心态，网开一面，睁只眼闭只眼，养痈遗患，致使国企决策失误和腐败等顽疾久治不愈。由于经营决策信息不公开，企业内部员工无法对高管形成有效监督，不少国企甚至成了高管们的“家天下”。

从上面提到的问题症结来看，提高国企决策约束力和监督力关键要靠“还权于民”，国企一切重大人事、投资、财务等决策权交给内部各职能机构及国企员工，走民主集中和集体决策之路，包括国企高管的“民选”、国企决策的“民定”、国企效益的“民享”、国企监督的“民议”四个重要方面：

国企高管的“民选”，就是国企高管层和中级管理层选拔应走“民选”之路。要改变国企高管由组织任命的单一方式，通过职代会、股东大会等公开选举管理者，各级政府主要负责派驻人员履行出资人监督职能，让国企彻底从政企不分的泥潭中解脱出来，从而正确认知自己的身份、处境及应承担的使命，做到制定决策“不唯上”，只唯企业和员工利益。取消行政级别，使所有国企都具有完全平等的企业法人身份，消除官本位色彩，同时打破国企高管终身制，推行职业经理人制度，根据任期目标和业绩考核使管理者能上能下。只有如此，国企才能明确经营定位，将重心转到经营管理上来。为了实现自身的经营目标和经营业绩，企业自然会建立相应的责任约束机制，这是科学决策的最根本保障。

国企决策的“民定”，就是国企日常经营管理目标、各种考核机制、重大事项等决策交由企业员工进行民主评议，先民主后集中，提高决策信息透明度，杜绝重大决策由少数高管说了算的现象。搞好国企，建立健全民主的、科学的决策机制至关重要，这种机制的缺失会导致少数高管决策权力过于集中，难以避免决策失误。国企决策的“民定”，实质就是实现对国企高管特别是“一把手”权力的制衡，只有实行重大决策民主化，国企“一把手”的权力才能真正受到限制，任性行为才会有所收敛，因决策失误导致的企业损失和国有资产流失才会得到控制。同时，要加快国企混改步伐，时机成熟时尽快推行混合所有制经济，建立民间投资者的筛选机制，引入具有市场竞争力、有核心技术及管理优势的优质民营企业，建立起科学有效的经营机制，从而提高决策约束性和准确性。

国企效益的“民享”，在于建立国企效益奖励机制和员工持股机制，实行“疏堵并举”，焕发国企高管和员工主人翁意识，为国企发展聚集用之不竭的动能。目前，国企缺乏效益激励机制，难以调动高管和员工的责任意识，只有建立国企奖励激励机制，确定合理的盈利奖励比例，才能处理好国家、国企、国企高管与国企员工四者之间的关系。对企业发展做出突出贡献，对企业中长期发展有直接作用，以及完成任期考核目标的高管或管理骨干，可以探索通过多种方式取得企业股权，符合条件的也可获得企业利润奖励，并在企业改制时转为股权。此外，应该加快推进国企混改，消除国有股“一股独大”局面，推行职工持股制度，制定管理层和员工持股计划，增强他们的责任感，保证国企决策的广泛参与性和谨慎性。

国企监督的“民议”，就是对国企经营决策的监管由国资委单一监管转变为出资人与企业相应组织、地方监督机构共同监管，实现“条块监管”相结合，形成有领导、有组织、协调有序，全过程、全方位、全员参与的“大监督”格局。一方面，要完善全面监督机制，充分发挥监督民主功能，让企业监督机构、员工基层组织、地方纪检审计部门参与国企重要业务、关键环节的全程监管，集中力量开展针对性检查，努力查深、查实、查透，做到查防并举，有效防范国企决策失误，同时聘请社会中介机构对企业进行集中重点检查和境外国有资产检查。另一方面，建立纠偏机制和追责机制，对重大决策进行再决策和再执行，不断纠偏纠错，拾遗补缺，形成循环过程，确保决策的科学性。同时，对擅自改变决策结果或为谋取不正当利益而不履行决策程序等各类违规行为和责任人，给予责任追究。最重要的一条，是要将国企高管置于国资委和国企各组织机构及全体员工有效监督之下，从而真正约束国企决策者的决策权力和决策行为。

（作者系中国地方金融研究院研究员）