聚力大生态战略

当前，生态的概念已深入人心，从政府到民间、从城市到乡村各行各业都在讲生态，社会各个领域都大念生态经，不仅农产品大打生态牌，二产三产也在大打生态牌，有的还提出了大生态理论、大生态产业、大生态经济、大生态环境等许多新的概念，这些都是“大生态”理念的体现。大生态是指人们为实现可持续发展应该和必须达到的自然生态、经济生态、社会生态相互和谐发展的整体运行状态。保护生态环境，必须树立大生态理念，实施大生态战略。

决策大综合

生态环境问题，决不是简单的环保技术问题，它是经济社会发展的副产品。一切环境问题，都是由发展不当或发展不足引发的，其中，发展不当是主要的。因此，脱离经济社会发展这个大背景，就环保抓环保，是永远解决不了环保问题的。要解决生态环境问题，政府在作出经济社会发展综合决策时应充分考虑环境保护，环保部门应更多地参与国家经济社会发展的综合决策。

国家层面的重大发展决策中，对于环境污染和生态破坏给予了越来越多的关注。但在有些地方，这种关注相对于对经济发展所投入的热情来说，仍显不够。一些地方在推进工业化和城市化时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素。这种明硬实软、言重于行的现象，在行业部门的决策中尤其突出，甚至有些时候综合决策中的环境要素在具体的执行过程中名存实亡。可见，综合决策作为均衡发展的一种制度保证，其本身的执行也需要有制度来加以保障。

参与地方政府的环境与发展综合决策，是新形势下对环境管理提出的一项重要任务，也是环保部门面临的一个新课题。为此，一方面要建立经济社会发展综合决策机制，解决环保部门怎样参与综合决策的问题，为环保部门参与综合决策提供保障；另一方面，环保部门要研究经济社会发展问题，尤其要研究经济社会发展与生态环境保护的关联性，学会参与综合决策，以提高参与综合决策的质量和水平。

规划大融合

可以说，我国的生态环境问题是伴随着城镇化的发展而趋于严峻的。环境保护部环境规划院洪亚雄院长指出，这与我国城镇化发展和每个城市的规划建设方式直接相关。一是“缺位”，即城市定位中环境功能缺位。二是“错配”，即城市布局中环境格局错配。三是“超载”，即城市发展中环境资源超载。四是“挤占”，即城市建设中生态空间占用加剧。这些问题很大程度上源于环境规划制度滞后于城镇化发展。

我们目前实施的环境规划主要有五年环保规划、专项（大气、水、土壤）污染防治行动计划、生态文明示范创建规划等，全是任务型和指标性的规划，缺乏系统的空间型规划。同时，长期以来，地方规划编制管理体制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划，以及与其他各类基础设施规划之间存在许多不一致、不协调的现象。

习近平总书记要求“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图”。“多规合一”，就是依据区域生态环境系统的客观规律，将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划中的同类项统一起来，并将涉及城乡发展的其他重要专项规划，如生态红线保护规划、产业布局发展规划和园林绿化规划等，落实到一个共同的空间规划平台上，达成广泛的规划协调。将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将大自然的客观规律，利用环境规划的技术方法，转化为规划的“语言”，划定城市环境资源上线、生态保护红线、环境质量底线，构建城市发展的环境约束的底线框架，确保生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

系统大谋划

自然生态各要素是一个相互依存的有机系统，彼此相互作用、相互影响。比如，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。保护和修复生态要运用中医理论，系统谋划，不能头疼医头、脚疼医脚。如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。因此，不能单纯按照土地、森林、河湖、湿地等资源种类由各部门分别实行用途管制、制定政策、安排项目和资金，而要按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，坚持山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游等联动。

要按照系统观要求，遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，进行整体保护、系统修复、综合治理，统筹好部分与全局、个体与群体、当前与长远之间关系，实现环保理念认识的系统化、管理思路的系统化、手段措施的系统化，以系统工程思路抓生态保护与建设。重点推进规划环评落地，强化约束力，做好生态空间的用途管制。推进区域联防联控和流域共治，实行统一规划、联合监测、联动应急、信息共享。

施策大统筹

把绿色发展理念贯穿到经济社会发展各个领域各个环节，推动形成绿色生产生活方式。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，统筹和科学布局“三生”空间，设定并严守“三线”，开展战略环评和规划环评，构建科学合理的国土空间开发格局，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，给自然留下更多修复空间。

加快实施主体功能区战略，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划。加快完善主体功能区政策体系，实行差异化绩效考核，推动各地区依据主体功能区定位发展，严格实施环境功能区划，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障区域生态安全，提高生态服务功能。

把握产业发展规律与方向，按照调高调轻调优调强调绿的思路，推动产业结构由中低端向中高端迈进。树立节约集约循环利用的资源观，推动资源利用方式根本转变，推进绿色消费，加强全过程节约管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，大幅提高资源利用综合效益。推进能源消费革命，全面推动能源节约，确保国家能源安全，有效控制温室气体排放，主动适应气候变化。大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

全民大参与

生态环境保护不只是环保部门的任务，要严格环境保护监督管理责任规定，进一步落实企业污染治理的主体责任、政府对环境质量负责的主体责任、相关行政部门履行环境监管执法职责的主体责任以及司法部门维护环境司法秩序的主体责任。

按照“谁污染、谁治理、谁付费”的原则，制定完善有效约束开发行为的法律制度，强化生产者的环境保护责任。落实各级政府行政首长对本辖区环境质量改善总负责的制度，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单，明确各相关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任，按职责开展监督管理。构建管发展必须管环保、管生产必须管环保的工作格局，工业、农业、交通、城建、水利、国土、海洋等各个行业主管部门都要切实履行污染防治和管理责任，形成齐抓共管的合力机制。

将基层社会治理、公众参与和环境保护有机结合起来，建立社区与企业互动的环保协作机制，把对立变成合作。探索以社会共治促进环境良治的新模式，构建新型环境公共关系。完善环境保护公众参与办法，培育壮大环保社会组织联盟，有序引导公众参与环境事务。强化互联网思维，充分运用全媒体、大数据等手段创新环保宣传。

（作者单位：江苏省环境保护厅）