应急决策要突破四种思维定势

应急决策是应急管理的核心，是衡量政府应急管理能力的重要指标。地方政府应急决策水平的高低直接关系到危机应对的成效。这在当前自然灾害、生产安全、食品卫生安全、群体性事件等处于易发、频发、多发期的形势下显得尤为重要。然而，在一系列突发公共事件应对中，失败的应急处置仍不鲜见。虽然每起突发公共事件应对失败的原因错综复杂，但综观应急响应过程不难发现，受传统思维定势影响造成的应急决策失误是失败的关键所在。这些思维定势来自于决策者基于先前活动形成的特殊惯性思维，是一种应急管理情境下常规思维的自然条件反射。提升应急决策能力必须突破这些思维定势。

突破概念认知定势。应急决策在主体、时间、空间、资源等方面受到的强约束，决定了其与常规决策的根本不同。通常，应急决策被认为是为应对刚刚发生或出现某些危险征兆的突发公共事件而制定方案、调配资源、解决危机的过程。然而，这是一种比较狭隘的理解方式。在这种思维的影响下，应急决策容易形成“兵来将挡水来土掩”的思想，造成惊慌失措的现象。其原因在于这种思维定势没有充分认识到突发公共安全事件实际上并不是完全突然发生，而是一个渐进生成的过程；没有认识到应急决策不能仅仅将之归于应急响应阶段，而应从危机周期的角度来理解。危机周期理论认为，公共危机管理包括减缓、准备、响应和恢复四个阶段。基于此，应急决策不能仅仅是“应”，而要“筹”，即要未雨绸缪；不能仅强调“急”，更要注重“稳”，即要“瞻前顾后”。所谓“瞻前”，就是要求决策者不仅要充分了解公共安全事件的类型、影响、损害等基本状况，还要有事前的风险评估和应急预案；所谓“顾后”，就是要求决策者不仅要充分预估事件的演变态势，还要充分评估决策执行的条件与损益后果，同时以危机为契机堵塞管理漏洞、提升风险管控能力。可见，应急决策与常规决策实则相互交迭。如“8·24”哈尔滨阳明滩大桥坍塌事故、天津港“8·12”特大火灾爆炸事故等，这些突发公共安全事件大多与政府的日常监管及风险评估与监测关系密切。因而，提升应急决策能力必须首先突破狭隘的概念认知，实施全面而系统的风险评估，发现潜在的安全隐患，建立全面有效的基础信息系统、实时监控体系和应急预案。

突破抹黑捂盖定势。一般而言，突发公共事件会对地方政府形象造成比较严重的负面影响。这既是对地方政府管理能力的一种否定，也会影响到对地方政府领导人的评价。但极力避免和压制突发公共事件的曝光，又有“掩耳盗铃”之嫌。在突发公共事件的应对中，不少地方政府应急决策的第一要务是封锁消息，美其名曰不能给地方形象抹黑，避免造成不必要的社会失序。然而，这种由自上而下的传统行政命令体制形塑的抹黑捂盖思维并不能很好地适应突发公共事件的应对。一方面，社会公众享有对危及自身安全事件信息的知情权；另一方面，所谓的“抹黑论”、“稳定论”根本难以站住脚。事实上，事件曝光并不会给地方政府抹黑，倒是“捂盖”的做法非但不会给政府形象加分，反而是一种“自黑”行为，会引发更多的关注、猜测和质疑。此外，并不是事件本身造成社会公众动荡不安，反倒是政府应对突发公共事件的态度和能力容易引发恐慌。当政府表现出高高在上、不关心群众人身安全的姿态，采取愚民政策抵制民众正当的信息需求时，既表达出政府对公众的不信任，也反映出政府对自身能力的不自信。在此情境下，社会自然谣言四起，百姓也只能沦为“不明真相的吃瓜群众”，进而引发非理性行为，导致社会一段时间内混乱无序。因而，科学的应急决策必须突破抹黑捂盖的思维定势，第一时间、主动而全面地向社会公开相关信息。须知，这不仅是压缩谣言产生的土壤和空间，缓解社会公众信息饥渴的良方，也是占领舆论制高点、树立政府正面形象的良机。

突破推责思维定势。除自然灾害外，绝大部分突发公共事件的爆发都与地方政府的政策与行政行为紧密相关。政府在食品、卫生、生产、交通等公共安全风险较高的行业领域的监管中存在的系统性漏洞、合谋性失责、偶然性失误等，会在诸多看似偶然因素的叠加交互作用下促发突发公共事件。正是由于这种职责的高度相关性，使得地方政府及其职能部门在应急管理中往往扮演着责任方、受害方（如群体性事件中政府部门受冲击）、救助方等多重角色。但在现实的应急决策中，利益攸关的地方政府往往难以实现多重角色的理性平衡，而是在传统推责思维的影响下，习惯于寻找事件的外在因素。这种自我推卸责任的做法，看似能挽救政府的形象，保护部门下属，帮助政府渡过难关，但其危害甚大。一方面，由于负有责任的职能部门往往也是危机应对的主要力量，在卸责动机的驱使下，这些部门极易倾向于隐瞒事实真相，人为歪曲客观事实，草率定性定责，使得决策者无法基于有效信息制定应对方案，从而有可能引发天灾与人祸的多重效应叠加；另一方面，推卸责任也意味着地方政府无法透过危机事件反思政府职责及行为失当，无法为减缓和应对类似安全事件提供有效的信息支持。此外，推责思维看似帮助政府赢得了一场战役，但失去的却是政府的公信力，造成公众对政府的极度不信任，从而陷入“塔西佗陷阱”。因而，提高应急决策能力，必须突破推责思维定势，以坦荡的胸襟，秉持责任担当意识，不遮掩、不偏袒、不徇私、不畏缩，以开放的心态、真诚的态度、翔实的数据和证据与公众沟通，回应各方质疑。

突破权威自负定势。在应急管理中，政府既是危机信息的发布方，也是应急资源的供给方；既是应急决策的主体，也是决策实施的主要力量以及危机恢复的主导者。应急管理的核心角色需求，政府传统的管制思想以及社会公共事务管理中现实主体地位等诸多因素的综合作用，导致政府极易形成权威自负的思维定势。这种思维定势在应急管理中主要表现为：事前严重低估潜在的安全风险，忽视多重风险演化的叠加效应，盲目相信决策者的主观经验判断；以权威自居对公共安全事件草率定性定责；以“守一亩三分地”的姿态盲目排斥外部力量的协助；过度依赖自动化信息系统，缺乏系统失灵的补救措施。这种权威自负的思维定势使得政府非但不能有效应对突发公共事件，反而在危机预防、资源储备、信息传递、冲突疏解等方面容易错失良机，导致危机应对失败。如面对群体性事件，部分地方政府官员不经全面深入调查即以非此即彼的二元极化思维，根据个人成见或单方报告，草率定性，将事件的起因归于“不法分子的挑唆”，将参与群众视为“刁民”，并习惯性地采取管控方式解决危机。这不仅“一棒子打死一船人”，还在很大程度上把这些参与者推向了政府的对立面，加深官民对抗情绪，升级社会冲突。因而，提高应急决策能力，必须突破权威自负定势，摆正政府角色，调整政府行为。政府既要担当好“救火员”的角色，也要当好“保健医生”，根据实际情况系统把脉社会潜在风险；既要及早充分介入突发公共事件应对，也要有效吸纳外部独立权威力量，深入调查，谨慎定性，避免偏听偏信，自说自话，妄下定论；既要充分发挥自动信息系统效用，也要重视自动化信息采集的有限性和传统人工方式的补充性；既要充分挖掘内部应急资源，也要广泛接纳外部援助，形成协同应急格局。

应急决策面临的特殊情境要求决策者不仅需要依赖相对全面真实的信息，采用科学的决策方法，还要打破传统行政体制下形成的思维定势，形成系统、开放、尽责、平等、谦逊、中立的新思维。

（作者系南京审计大学副教授，本文受江苏高校优势学科建设工程资助项目和江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心资助）