将环境风险防控机制嵌入行政决策

识别风险是为了更好地规避风险，经济发展与环境保护可以并行，金山银山与绿水青山可以共存。各级政府需创新社会治理，积极作为，从决策初期就嵌入环境风险防控机制，并有针对性地采取风险规避系列措施，政府生态治理的理想蓝图才能循序开展。

环境风险可分为突发环境风险与累积环境风险，前者指突发事故排放或物质泄漏造成污染物瞬时大量排放影响环境质量的行为，后者指人类开发活动中潜在的对人类健康生态环境具有长远影响的危害行为。伴随着经济高速发展与城市化进程推进，中国已步入环境风险高发的时代。

近年来，各级政府高度重视环境保护工作，但在决策过程中仍然存在忽视环境风险防控的问题，如各级政府对于政府决策过程中是否进行与如何进行环境风险防控认识不一，缺乏清晰思路；部分政府及其职能部门对于决策中的环境风险沟通机制认识不足，在有效引导公众科学认知环境风险等方面存在短板，影响环境风险共识的形成，导致公众对部分环境决策仍存在不认可和不接受；仍未建立完整的环境决策支持信息服务系统，大数据、信息技术、人机交互、决策模型等新兴技术手段在决策过程中运用不充分，相关决策容易受到决策者个人偏好及利益主体的左右，最终使决策结果偏离科学轨道，效果堪忧。早年的江苏太湖“蓝藻”事件、近年来的浙江东阳画水镇化工污染事件、小钢厂“死灰复燃”现象都给社会敲响了警钟，政府亟需从决策层面高度重视环境风险防控问题，将环境风险防控嵌入到行政决策机制中去。

完善环境风险沟通机制

目前，我国各级政府已逐步树立了环境风险沟通意识，但是制度经验仍然不足。现有环境风险沟通机制可以考虑从以下方面进行改善。

一是进行风险认知的引导。政府部门应充分运用各种柔性方式引导公众正确认识环境风险的具体情况，提高公众对环境风险的科学认知程度。需要明确的是，各级政府宣传部门应在营造利于环境保护与社会治理的舆论氛围和社会预期的方面积极作为，积极搭建沟通平台，推动社会达成绿色发展方式共识。

二是增加决策过程中的信息公开程度。尤其是涉及环境风险的重大项目，应积极向利害相关方或者社会公众公开环境风险评估的相关内容。信息公开的内容应较为详尽，除结论外，还应适当公开形成结论的支撑材料。

三是创新环境风险沟通形式。由于决策过程中风险沟通的提前性特点，环境风险沟通形式应围绕“参与式沟通”展开，关键在于体现沟通形式的互动性与广泛性，尽可能广泛吸纳相关利益主体以及专业人士的参与，并形成有效的信息反馈。政府应不拘泥于沟通形式，恳谈会、说明会、座谈会、专家演讲等各种方式均可运用，新旧媒体平台双管齐下，提高沟通效率。

四是畅通决策中的风险反馈机制。公众意见在通过各种渠道收集后应及时进行跟踪、调查与反馈，在该过程中获得的数据、观点、报告、结论应真正运用到决策过程中去。

构建决策环评机制

西方国家的环境评价发展历经了“规划环节中的环境评价”、“建设项目环节中的环境影响评价”、“决策环节中的环境评价”三个阶段。环评机制最终一步步扩展到决策环节，体现了从决策源头控制或减轻环境污染和损害的新理念。2016年9月，新修订实施的《中华人民共和国环境影响评价法》已经明确了规划和建设项目中的环境影响评价等内容，但仍未从法律层面上明确决策环评的地位与角色。目前，我国各级地方政府在重大决策制度化上已积累丰富的经验，各地可探索建立决策环评机制，为将来决策环评入法提供经验依据。

一是明确决策环评主体，决策环评的主体应为各级人民政府。各级政府在行政决策过程中应充分调动环境行政部门的积极性，参与决策的环境评价过程；也可创新机制，委托相关第三方机构参与环评，以期获得科学合理的决策依据。

二是探索建立决策环评标准与内容，为各级政府的具体操作提供蓝本。早在2000年初，中国和加拿大就已经合作开展“津京地区水资源可持续管理”研究项目。该项目对当时天津市即将出台的污水资源化政策进行了环境影响评价，并建设性地提出“中国式的决策环评标准与内容”的概念：前者，即标准的构建，应充分尊重中国现实，吸纳西方经验，构建具有指导意义的决策环评标准；后者，即决策环评内容，应重点覆盖决策实施的长远影响、累积影响、人群健康影响、生态安全影响等，以及与区域主要发展战略意图的协调性等关键问题。

三是规范环评程序，其中政策环评程序是推进政策环评首先需要考虑的问题。新修订的《环境保护法》第十四条明确规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这为政策环评的开展打开了思路。然而，政策环评在国际上并没有公认模式，且由于我国的决策模式和决策程序与西方国家明显不同，因此，探索符合自身国情的理论和方法尤为紧迫。尤其是涉及专家遴选、结果公示、异议提起与处理、反馈、说明理由等关键环节的设计必须符合我国现实情况，并在法定范围内最大程度实现程序公正。

创新环境决策技术支撑机制

由于环境问题的复杂性，环境风险防控高度依赖技术手段的保障。近年来，我国的信息技术发展取得丰硕的成果，已经具备了为政府决策提供支撑的技术条件。一般而言，决策技术支持系统以信息技术为依托，整合经济运行、社会管理、自然资源等各行业部门业务动态信息，构建跨部门的信息共享、交换和动态更新机制，面向政府环境风险决策需求而建立。环境决策技术支持系统主要是整合环境监控网络、排污交易管理实时系统、水环境风险评估与预警系统、城市污染源监测系统、机动车尾气排放监控系统、水环境质量和污染源监测系统等环境信息资源以及其他相关社会管理动态系统，结合大数据、决策模型等新技术的运用，打造共享的评估、会商一体平台，高效地进行环境空间数据管理与模型分析，提高环境决策中的风险防控能力，为政府决策保驾护航。当然，技术支撑体系所提供的数据、结论应充分运用到决策过程中去，形成信息“获取-分析-决策-行动-反馈”的完整链条，这也需要从制度层面进行规范。

探索环境风险决策责任区分与分担机制

一是完善环境决策责任区分机制。以追究标准、追究程序与责任形式等关键点为抓手，层层细化，建立完善的领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的行为进行严格追究。

二是探索建立市场化的环境责任分担机制。由于技术水平的局限性与环境风险的高度不确定性，环境风险无法完全避免，一旦风险产生，政府往往是最终的买单者。目前，各地方正在探索建立的环境污染责任保险制度就是一种很好的尝试。市场化的决策责任分担机制应从风险甄别入手，采用多种规制手段引导或强制相关主体参与，如对部分高风险的企业实行强制环境保险制度，对部分普通企业可以采取利益激励机制（如采取通过政府专项补贴），鼓励其参保。通过引入市场主体，为我国政府防控环境风险减压，也是环境风险防控的新思路。

（作者系西南政法大学应用法学院副教授）