破解邻避困境 做实决策公众参与

党的十八届四中全会决定强调健全依法决策机制，并把公众参与等确定为重大行政决策法定程序，赋予公众参与法律地位，成为公共决策合法性的重要基础之一。近年来，一些地方不断有“邻避”（“NIMBY”，Not in my backyard，意为“不要建在我家后院”）项目因周边民众的抗议而下马。在其背后，往往可见当地政府进行相关决策时，程序不依法、不民主，重大行政决策机制有“走过场”嫌疑。如何有效地将公众参与机制嵌入公共决策之中，关乎提升政府治理水平和治理能力现代化，更是破解邻避困境的关键举措。

转变决策模式，消除“邻避”设施建设的社会风险

“邻避”项目一般是政府部门规划的经济项目或公共设施，产生效益为全社会所共享，但负外部效果，如垃圾焚烧发电项目产生二次污染的风险，却由附近居民来承担，于是，往往受到选址周边居民的激烈反对。因此，此类项目，从规划伊始，在注重发挥政府及其公共事业机构的作用外，怎么样保障公众合适参与，建立社会参与机制和政府与社会互动机制，至关紧要。

政府决策部门必须切实转变决策模式，强化“参与-协商-共识”决策模式。将政府的设想、计划和盘托出，规划前可以通过网络、电话、问卷调查等多种载体广泛征求公众意见。特别是为社会底层与项目利益相关的弱势群体提供参与决策的便利性平台和机会，重视其主张和意见，争取更多的共识和理解，降低底层群体进行非理性化参与（如抵制性甚至暴力参与）的可能性，减少项目实施过程遇到的矛盾和阻力。

但从实际情况看，个别领导干部仍然习惯于个人说了算，忽视群众意见，忽视决策的科学程序，工作中随意性强。一些地方尽管建立了类似“三重一大”的决策程序制度，但由于决策程序规定还不够系统、规范、严格，在具体执行过程中还不彻底，存在着有制度而不执行或走形式、走过场的现象。有的地方领导认为自己是单位“一把手”，大事小事自己说了算，自己“拍板”；有的单位在“三重一大”决策上，决策集体以主要领导意志为转移，往往人云亦云，“跟着举手”。

无疑，所有的决策环节中，“公众参与”是最容易被“做空”、“做虚”的。我国一些地方的重大决策项目、城市规划等，在公众参与环节大多蜻蜓点水走过场，较多的只是听专家意见，在行政主导情况下，专家参与、听证会也常常只是形式。更有行政机关在公共决策过程中，简单以专家意见代替甚至否定公众参与，这样的决策过程，极易导致公众“不买账”。

针对“邻避”困局，特别应加大宣传和教育力度，提高民众对“邻避”负效应的科学认知；发挥专业人士和新闻媒体的作用，用民众能听懂的语言，进行教育和引导，减少从众心理，提高民众的科学素养，为顺利推进公益性项目创造良好的社会环境。

发挥我国特有的制度优势，做实公众参与

重大决策公众参与，既是法律要求，也是我党群众路线的要求。我国重大决策程序中的公众参与，不能简单拷贝西方的模式和路径，必须充分发挥我国特有的制度优势，充分发挥我党的政治优势、组织优势，加强政府和社会公众的良性互动，做实公众参与。

第一，在我国决策系统中，党委具有举足轻重地位，必须完善党委“三重一大”决策规则体系。明确“三重一大”的事项范围，量化细化“三重一大”事项内容，将“重”细化分解，将“大”量化分档，尽量减少自由裁量的空间，修订和出台针对性强、操作性强、有效管用的细则规定。发挥党组织引领是我们民主决策的独特优势。重大决策过程，一定意义上就是党在新的形势下贯彻群众路线的过程。各级党组织需主动问政于民、问需于民、问计于民。

第二，要发挥政府在社会治理中的主导作用，善于通过规则吸引更多力量参与决策，保障决策的合法性。同时，将重大项目决策纳入人大、政协讨论程序，发挥体制内权力机关、协商机关的功能，发挥人大、政协与民众之间桥梁纽带作用。

第三，社会组织在决策过程中具有重要作用。有学者认为，形成社会共识达成合作的过程，主要有四种模式，其中最重要的是“法团主义模式”，即，在国家与社会之间建立有序、稳定、制度化的合作关系，通过合作与协商代替竞争与排斥，解决社会冲突和失序。由此，应宽容、引导社会第三方组织参与相关活动，在一定程度内允许非官方组织的市民会议，通过各种方式引导理性讨论；组织专栏讨论、节目交流等，通过这种互动，使决策争议问题逐渐实现聚焦，有助于公众疑虑的纾解。同时，创新嵌入市场机制。如在城市规划领域，深圳于2006年成立了国内首家城市规划全过程公众参与商业性推进机构，尝试将全过程公众参与理论与方法贯彻到不同层次的城市规划编制领域中，目前取得了良好的成效。

第四，必须注意参与平台的搭建，善于将包括政府在内的多个利益相关者，如相关的公共和私人部门、利益无关者，都聚集在一个公共讨论空间，针对公共政策或公共管理问题，在政府等公共机构发起下，开展有效公众参与，让广大群众有机会直接参与决策过程。

加强制度建设，增强公众参与实效

重大决策公众参与的程序化、制度化，是推进法治政府建设的一个重要抓手。国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》强调，要增强公众参与实效，各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与制度建设。

2015年8月28日，江苏省人大法制委员会召开《江苏省人民调解条例》公众意见采纳情况反馈会，就这部开门立法，收到超过上千条的意见和建议，对公众意见采纳与未采纳的共14个部分做出反馈说明，开创了地方立法公众意见反馈机制的国内先河。

江苏在探索建立公众意见反馈机制时，注意引导公众参与的方向，规范公众参与的程序。建立起公众意见科学分析采纳机制，设立采纳的标准和程序，对法规草案公开征求意见的目标要求、方式方法、步骤和具体操作程序做出规定。在法案通过后，及时召开公众意见采纳情况反馈会。

这种立法制度的创新，一方面将公众的意见听全、听深、听透，真正把民意反映出来，集中起来，提高公众意见采纳的公正性和公开性，保证决策的科学性；另一方面，它能使公众感受到自身在政府活动中的价值，进而激发公众参与，更加完善公众参与决策的制度，同时，也引导公众守法的自觉意识。

目前全国各地公众参与地方重大决策的制度都比较分散，各种制度之间运行边界尚不清晰。尽管全国很多地方制定了重大行政决策程序规定，但是，对于决策过程中的公众参与程序，规定大多比较原则，操作性不强。因此，有条件地方，应该研究制定地方性的重大决策公众参与条例。从公众参与的实效和有序处着眼，强化公众参与理念，细化公众参与的流程，如总体原则、基本要求、基本方式及其适用范围、基本流程等。将公众参与决策的创新成果切实固定下来，使其能够得到更为有序、平稳的发展。

将民主决策做深、做实、做出成效，让公众参与决策，既有热情，也有能力，才能善于把难以避免的“邻避运动”变成一种兼顾各方利益、优化社会环境的正面力量，这也是检验法治政府建设成效的一个“试金石”。

（作者系上海市委党校法治政府研究中心主任）