政府间合作宁镇扬同城化的关键性力量

推进宁镇扬同城化是贯彻落实《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和江苏省《宁镇扬同城化发展规划》，全面提升宁镇扬整体发展水平，促进区域发展的重大举措。政府间合作是推动宁镇扬同城化发展的关键性力量，系统探讨宁镇扬同城化发展中的政府间合作问题具有十分重要的实践价值。

宁镇扬同城化发展中政府间合作的意义

宁镇扬同城化发展中加强政府间合作，一方面，有利于经济社会的更好发展。基于政府在经济社会发展中的重要作用，宁镇扬同城化中多方共赢发展的实质是三地政府互相协作的结果。虽然各地政府有着相对独立的自身利益，但在同城化的新形势下地方政府在许多方面已成为利益共同体，政府间有效的合作，在诸如区域产业结构调整、基础设施建设等方面有利于引导相关利益主体的角色扮演，有利于要素、资源的合理流动，有利于资源的优化配置和区域共同利益最大化的实现。

另一方面，政府间合作有利于整体性治理愿景的实现。同城化进程中，原有不同的城市组合在一起将导致大都市圈区域内公共治理碎片化，而整体性治理可以克服。整体性治理通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网络化结构等方式，实现了对资源的有效利用以及对公共问题的协商解决和对公共服务的综合供给。整体性治理的核心主要是通过治理达到四个目的：排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过某一特定政策领域的利益相关者的合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。因此，政府间能否进行良好合作对整体性治理愿景的实现与否具有重要影响。

宁镇扬同城化发展中政府间合作的制约因素

近年来南京、镇江、扬州三地政府间合作取得了较大成绩，但同城化发展这一新形势对合作提出了更高的要求。目前三地政府间合作仍存在阻力。

地方政府间竞争的存在。宁镇扬三地政府的发展理念以及自身定位，对同城化进程中的政府间合作及其效果具有十分重要的影响。在行政区治理的惯性下，比较容易形成地方本位主义，作为集经济利益主体和行政管理主体于一身的地方政府会陷入为了自身利益最大化而恶性竞争的“囚徒困境”，无法正确科学地认识自身在同城化进程中所应承担的角色和应起到的作用。当本地区与外围行政区利益发生冲突时，地方政府会不自觉地参与其中，并运用自身的行政权力进行干预，以行政区划为界限画地为牢，实行经济封锁和地方保护，进而阻碍资源流动。在行政区治理的体制下，地方政府必然会想方设法加速本地区发展，而对自身所处区域的共同利益有所忽视。虽然政府间有效的合作会产生共赢效果，参与者均能从中获益，但有时却不能明显突出单方政绩。在竞争观念胜于合作观念、局部利益优于全局利益的情形下，政府间合作不可避免地陷入困境，因此呼唤尽快建立有效的约束与协调机制。

有效合作组织体系的缺乏。目前宁镇扬三地政府的合作往往是通过一些会议达成共识，或者签订具体的合作协议达到区域间政府合作的目的，但这些共识和协议一般不具备法律效力，稳定性不高。另外缺乏相对固定和正式的谈判机制，在一些实质性的利益问题上一旦发生较大分歧，往往很难达成共识。此外，尽管政府间合作的共识或协议已经建立，但由于缺乏跨区域的行政权威，即使达成协议，实施也难以保证。另外缺乏统一的、长远的合作战略设计，重复建设和资源浪费现象严重，没有一定的组织和资金支持，缺乏权威性。因此，高效且有权威的政府间合作组织体系亟待建立。

有效利益协调机制的缺乏。宁镇扬三地发展水平不均衡，发展优势不同，客观上促成了三地政府间合作的必要性。但各地不可能都获得同等收益，为实现区域整体利益最大化，一些地方政府必须让渡自己的某些利益，往往导致地区利益从劣势方向优势方流动。相对落后地区在合作中可能提出较多援助和补偿的要求，这意味着相对发达的地区可能要承担更多的合作成本，而并不一定能获得令自身满意的收益，由此形成府际合作的动力不足。综合而言，三地政府之间是否会选择合作取决于三方利益的博弈结果，现有的利益协调机制仅仅停留在对话协商、领导许诺或没有权威性的协议方面，缺乏跨行政区的约束力。

相关法律制度保障的缺乏。我国法律只明确规定了各级政府对其所辖区域的事务管理以及上级机关跨辖区的事务管理，并未涉及区域政府间合作问题。这使得区域政府间的合作缺乏法治保障。目前，宁镇扬三方政府间合作大多处于政府政策层面，达成的协议主要靠各方自觉履行，没有法律制度支持的政策协议缺乏稳定性和强制性。因此，十分有必要在法律层面为府际合作机制的建立、地方政府责任分担等问题进行明确和提供保障。

宁镇扬同城化发展中政府间合作的对策选择

在明晰宁镇扬同城化发展中政府间合作的诸多制约因素之后，可通过以下举措加以推进：

一是改革完善政绩考核标准。地方政府间竞争是把双刃剑，良性竞争可促进地区经济社会发展，恶性竞争则会带来全社会的福利损失。要想实现良性竞争，首先要改革地方官员的政绩考核制度。另外要将同城化发展中政府间合作任务的分解指标纳入考评指标体系。还要消除地方政府及其公务员谋求政绩时的不规范行为，对地方保护主义、封锁市场以及污染环境等行为实施惩罚。

二是建立健全政府间合作组织体系。建立宁镇扬同城化政府间合作管理机构。该管理机构要具备组织、协调、实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生产要素流动、生态环境治理等问题的能力，要下设具有管理、协调职能的各种专业委员会。管理机构就同城化发展中的重大战略问题作出的决策对各政府均须具有约束力。此外，应鼓励建立各类跨地区的民间组织。以政府间合作来推动同城化发展，通过政府间协调一致的共同行动，为市场和社会力量的充分发挥提供一个良好的制度平台，可以更好地实现资源的优化配置。

三是建立利益共享与补偿机制。在推进同城化发展进程中，应尽快建立利益共享与补偿机制。即各地政府在平等、互利的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配。一是设立同城化发展补偿基金；二是明确三地政府在同城化发展中的责任与任务；三是提倡相对发达地区对落后地区进行一定的利益让渡。中心城市不宜过分关注暂时的经济利益或损失，在不损害本地发展的情况下，应让渡出部分利益给其他地区以协同发展，从而实现政府间较好的合作效果。

四是构建政府间合作的法律保障机制。法律制度的不完善是同城化发展中政府间合作不可小视的“硬伤”，因此建立和完善相关法律法规势在必行。三地政府应该相互协商，在平等互利的基础上，在省委省政府的领导下，共同制定政府间合作规章，以实现同城化发展中政府间合作的规范化和法制化。

五是强化政府间合作的监督力度。英国著名思想家霍布斯曾说：“约定若是没有刀剑在后支持，只是说说而已。”我国目前很多政府间协议之所以没有得到很好的实施，重要原因在于监督力度不够。因此，应设立专门的同城化发展政府间合作监督机构，其成员由省和三地政府审计部门、纪检部门相关人员以及政策研究人员共同组成。随时监督考察政府间合作进展情况，保障并维系地方府际合作顺畅进行，从而更好地推进同城化发展。

（作者单位：中共南京市委党校公共管理教研部）