高度一体化：宁镇扬同城化的核心目标

谈到同城化，其实隐藏了一个前设条件，就是不同的城市间实现同城化。目前，同城化的最高水平或目标还没有完全一致的共识。一般意义上的同城化主要讲的是城市在交通、就业、医疗、教育、公共服务等方面享受同等的服务，主要是实现市民卡的一卡通。真正意义上的同城化就是在两个或多个城市之间完全实现一体化的发展。到了这个阶段，同城化就是在同一都市圈中无差别的生活方式，宁镇扬同城化的最高境界就是三个城市最后变成一个大都会。

同城化战略主导的宁镇扬区域，是泛长三角北翼空间网络节点的几何中心，承担着国家区域发展承东启西的枢纽门户功能，扬子江城市群跨江一体化发展的重要示范区功能和江苏率先基本实现现代化的重要龙头区等多项使命。现行的行政管理体制以及市场体系中存在的“本位”主导定势，使得三地在同城化进程中仍然存在着不少问题。宁镇扬同城化一直没有显性成就的原因是什么？推进宁镇扬同城化最大的体制性障碍是什么？走在前列的广佛同城化对宁镇扬同城化有何借鉴意义？实现社会生活一体化这一宁镇扬同城化的核心目标有哪些切入点？围绕相关问题，南京大学城市科学研究院副院长胡小武回答了本刊记者的提问。

【记  者】 宁镇扬同城化虽然从战略规划上提出已有多年，但一直没有显性的成就。主要是由于什么原因？

【胡小武】 宁镇扬同城化发展的一大障碍是有其地理上的阻隔——长江。因为长江之隔，要素流动就无法实现地理空间上的零距离边界，这成为宁镇扬发展的相对短板。因此要以长江两岸一体化空间为其融合区，寻找临港区域的组合发展来克服这一短板。

其次是城际快速交通的滞后。宁镇扬三地虽有发达的公路交通网络，但目前最快捷的城际轨道交通却一直滞后。同城化的硬件基础是日常工作通勤化的交通体系。按理说，南京与镇江的轻轨应该率先开通，但各种原因导致其建设落后于宁和、宁滁线的建设。同城化发展首先应当修路，其次是降费，应当有更多推动宁镇扬同城化发展实质性的措施，加强政府间、文化间、市场化商业性的交流，以实现真正意义上的同城一体化交通方式。

再次是由于三市文化上的差异。这其中主要是扬州的文化和南京的差异性，扬州自古以来就是一个富有底蕴的城市，形成了精致扬州、园林扬州等符号性的元素。扬州的淮扬菜、扬剧、三把刀等文化元素也都形成了一个相对独特的文化体系，市民的消费方式、生活方式、地域文化都有明显的地域城市文化主体性，三市文化上的离散性比较明显。因此，扬州很难与南京、镇江在文化上有近似性和融合性，进而实现一体化。镇江和南京的交流也不够密切。所谓联系密切，比如镇江和南京两地的企业有较为频繁的商业贸易往来，这就是市场化的强联系；南京的学术论坛会拉来镇江一起交流讨论，这就是文化上的强联系；两地的领导频繁地在一起围绕一系列共同话题开会交流讨论就是行政上的强联系。目前，镇江和南京在商业、文化、行政三个方面都无法给人以高密度、高频度、强联系的印象。

【记  者】 从国际经验看，目前推进宁镇扬同城化最大的体制性障碍是什么？

【胡小武】 宁镇扬同城化的一大体制性障碍是行政分割与户籍身份壁垒。行政区划差异同时表现为各市经济发展水平不一致，户籍壁垒则隐含了公共服务水平的差异。同城化所包括的交通、要素流动、公共服务的一体化，因为行政区划、交通距离、公共服务能力的问题，导致三市之间很难实现同城一体化水平。

国外不存在户籍制度的限制，要素间互相流动的成本是受市场经济调控的，要素流动的自由度很高，才形成了差异度较小的邻近都会区。真正意义上的同城化就是要实现要素间的来去自由，而要素来去自由的前提是增加来往的频率，最终让生活在不同地域的居民享受基本等量、等质的公共服务。

另一方面，国外是国民待遇，并无典型的市民待遇一说，国民待遇看的是居住地，而市民待遇看的是房屋所在地，因此同城化是一个中国特有的概念。自由流动不是因为有户口本，只要拥有身份证或社保卡之类的物件，就能享受同等的待遇。地理上的概念是指在一个相对的区域范围内，有数十个以上的城市聚集在一个区域范围内，彼此间的边界越来越小，几乎可以认定为连成一体，因此称作一个都会区。而我国所谓的城市群、同城化更多的一个政治经济学概念，正是因为户籍制度，才会有典型的行政壁垒，行政壁垒使得我们需要追求同城化。

【记  者】 国内走在前列的同城化是广佛同城化，这对于宁镇扬同城化发展有何启示？

【胡小武】 广佛同城化在上世纪90年代末就已提出。2016年2月，深入推进广佛同城化获国务院批复，这是自2008年底国务院批复同意实施的《珠三角地区改革发展规划纲要》提出“强化广州佛山同城效应”之后，国家层面再次批复要求深入推进广佛同城化。广州和佛山目前分别是广东省第一和第三大经济体，经济增长势头平稳。广州、佛山的GDP、居民收入水平不相上下，佛山的民营经济优于广州，广州作为省会城市，是政治文化中心，因此两地具有高度的互补性。广佛同城化，一方面是在经济体量上形成了中心和次中心的关系，产业的互补性和关联度高；另一方面，快速的城际交通广佛新干线的运行，使得两市就业和交往实现了通勤化。在未来我国的同城化发展中，那些地理距离在50-100公里的城市，要实质性地推进同城化，必须在主要功能中心形成不超过1小时的直线通勤交通。要满足这一需求，必须规划建设快速的城际轨道交通体系，原来的城际公路、高速公路，因通达的不确定性，是无法支撑的。

回到宁镇扬上来，三市在空间上有长江的阻隔、经济上有落差、文化上有鲜明的个性，这就导致这一区域的同城化存在天然的距离感，也成为同城化推进过程中的先天短板。

【记  者】 实现社会生活一体化这一宁镇扬同城化的核心目标，有哪些切入点？

【胡小武】 宁镇扬同城化，从根本上理解就是要打造南京、镇江、扬州高密度的交通网络，包括更多的跨江通道；通过城市要素的补短板举措，提升三市经济发展能力、公共服务水平、市民生活水平、居住环境的一体化的指数；加快建构出三个城市的居民在心理上同城化的归属感和认同感，从而实现社会生活的一体化，这也是宁镇扬同城化的核心目标。

实现这一目标的切入点主要包括以下几点：

第一，宁镇扬同城化要在城市规划上实现共识。在政府制定同城化规划愿景的同时，具体的城市规划层面如果没有高度自觉的同城化意识，同城化就很难达到预期目标。因此，宁镇扬的同城化应该在各市找到向心中心，城市规划和建设的理念，互相靠近、互相贴近中心。目前来看，宁镇扬的交通布局主要是：长江以北是沿江高速和宁启高速，长江以南是312国道和沪宁高速，东西两边分别是南京四桥和润扬大桥。目前正规划宁镇扬的轨道交通建设。从目前的交通规划来看，具体城镇化空间还需继续形成同城一体的规划共识，比如在宁镇扬三角中心位置，规划建立宁镇扬同城化为导向的跨江发展示范区，在这个区域中提高规划建设要素的密度和强度，把这一区域建成一个具有向心发展力的新型城镇发展功能区，使得每个行政区的规划都能服从于更高水平的同城化的规划。目前看来，宁镇扬同城化在规划上的共识仍旧欠缺。

第二，市民生活层面公共服务的一体化。宁镇扬的同城化还包含了在公共服务领域实现更高水平的同城一体。推进宁镇扬基本公共服务“同城化”，不仅是三市经济和社会发展一体化的客观要求，也是惠民生、构建优势生活圈的重要手段，还是提高要素资源利用效率的有效途径和社会管理创新的现实需要。同城一体才是同城化的最高标准，包含更高层级的教育、医疗、就业、社保、居住、交通、生态、旅游的一体化，如果三市的市民卡能够实现真正意义上的互联互通，就能达到在公共服务层级的同城化标准。

第三，构建和培育宁镇扬三地市民心理层面的同城一体。构建和培育市民心理层面的认同主要包括两种路径，一种路径是通过行政手段打破和户籍相关联的专属性待遇，另一条路径就是相对有落差的地方通过加快提升以比肩乃至超越标杆城市的公共服务发展水平，逐渐实现同城型、一体化的社会心理状态。

目前看来，户籍制度仍是同城化较大的阻碍，如果市民服务、公共服务的一体化能够覆盖掉户籍制度带来的专有权益，就能有望打破市民的心理区隔和藩篱。户籍的待遇不外乎教育、医保、交通、社会治安、出入境等领域，通过公共服务的同城一体打破户籍的专属待遇，构建和培育三地市民的同城化心理，让市民在身份、户籍上没有显著差异是实现同城化的关键一步。当然如果镇江、扬州市民专属的待遇水平更高，就需要三市在市民待遇所涉的核心层面，比如公共服务的效能、行政服务的效率、教育水平、医疗水平、住宿环境、生活设施上都能达到相似的标准，消弥差异化，让大家的心理归属感变成一种大的同城心理。

第四，构建宁镇扬同城化发展的示范区。前面谈到的多为远期或中长期目标，近期若能够规划发展一个宁镇扬发展示范区，便能从实现路径上取得突破。比如建立仪征与六合，仙林与宝华、龙潭与下蜀、丹徒与仪征一体化发展的四组示范区，在这些示范区内实现不分户籍的一体化发展。同时建立若干个同城化的统筹发展办公室，来统筹地方的发展规划。如此，八地形成了四个组团，共同形成了宁镇扬发展改革创新示范区，通过统一的规划、建设、配套与公共服务，实现完全意义上的同城发展格局，未来这四个示范区也有望成为宁镇扬三地的心脏。

第五，率先推动宁镇扬三地的公共交通及物流成本的削减。通过交通方面的改革创新率先推动更加有利于三地人财物的流通，以商用车、公共交通、物流车的月卡制或优惠为抓手，激活三地间高频、无缝的交流。一方面，有利于加强人员往来，提升三地相关产业的竞争力。另一方面，也符合中央供给侧改革提出的“三去一降一补”在宁镇扬同城化发展中的落地，真正推动宁镇扬三市间同城化要素的流动。当前，物流层面的过路过桥费就占成本的十分之一，这样的成本是相当高的。如果三地牌照的车辆在通过三地范围内高速公路收费站之时予以享受一定的折扣，便可直接推动同城化交通体系的建设。

在新的形势下，聚焦创新要素的优化重组可提升宁镇扬同城化的发展动力，在宁镇扬同城化发展中培育更高更强的增长极。同城化主导的区域经济发展，可以形成非均衡的地区间发展模式，非均衡发展鼓励率先区域内点的突破，通过点的带动，形成面的提升，进而达到更高层次的均衡，实现更高水平、更大规模的集聚效应。一方面，同城化发生在中心城市或次一级的中心城市和周围城市之间，可以在内部再造新的增长极、新的功能区；另一方面，同城化的整体提升效应，可以在大区内强化“首位度”或龙头效应。宁镇扬三市中南京可以适当地分流一部分工业、高教及科研资源，使得这些资源在扬州和镇江实现某种意义上的匀质分布。通过疏散一部分非省会城市的要素资源，以推动扬州、镇江相对高端要素的集聚，助推其实现快速发展。