一枚印章管审批

相对集中行政许可权，是深化行政管理体制改革的重要途径。

一般认为，“相对集中行政许可权”有三种实现形式：一是空间聚合，即具有审批职责的部门在政务服务中心设立窗口；二是机械集中，即授权某一机构（部门）牵头或协调行政审批事项；三是实体承办，即设立行政审批局接收划转的审批权。

前两者虽然实现了行政审批的物理聚合，却无法突破职能边界的限制，实质上还是“名义集中”，并没有从根本上解决行政审批“一长四多”“审批寻租”等传统问题。而“一枚印章管审批”的行政审批局则在职能重塑、流程再造的框架下走出了一条困境破解之路，有效激发了市场创新创造的活力。

自2008年成都市武侯区设立行政审批局始，行政审批局已在全国多地开花，为进一步推广积累了丰富实践经验。2016年5月，李克强总理又在全国推进“放管服”改革电视电话会议上强调，要将设立行政审批局的改革经验向地市一级推广。

从“一枝独秀”到“多地开花”

从改革态势来看，行政审批局已从最初的“一枝独秀”发展到现在的“多地开花”，许多地方都在探索符合地域经济发展、区域特色的改革之路，改革的进程更是亮点纷呈。

滨海新区： 科学设计破局行政审批改革。2014年成立的天津市滨海新区行政审批局，因一枚行政审批专用章替代18个部门的109枚印章，在全国实现了“一枚公章管审批”的模式而受到国务院的高度肯定。滨海新区行政审批局在设立之初就经过了严格的科学论证，仅顶层设计、前期准备就耗时10个月。同时，行政审批局的改革也与其它的配套改革同步推进，推动了区政府工作部门机构改革。改革后，滨海新区行政审批办结率达98.5%，大幅提升了企业和群众的信任度、满意度。

成都武侯区： 标准化运行提升行政审批效能。成都市武侯区行政审批局，是全国首个行政审批局，由于最早探索“审管分离”的全新行政管理制度而名声斐然。近年来，该地积极开展标准体系建设，建立了行政服务标准体系三级平台，并且在标准实施过程中引入了满意度评价体系，成功实现了服务空间的延伸。通过标准化建设，武侯区行政服务事项承诺时限比法定时限大幅减少，行政审批平均提速两倍以上。

银川： 信息化运转支撑审批流程再造。2016年2月，李克强总理在银川考察时高度肯定了“智慧政务”的“银川模式”。“银川模式”的成功在于“互联网+”思维，借助大数据、云计算、物联网等创新技术，建起了智慧政务平台。它以智能化手段为支撑，以优化审批流程为抓手，成功实现了500多项业务的“一站式”审批。

贵安新区： 全域化打造行政审批服务体系。近年来，贵州省贵安新区着力打造全域化的行政审批服务体系。它以行政审批局为龙头，构建政务服务中心为主体，乡镇、专业部门、园区便民服务为补充，覆盖城乡、功能明确、门类齐全的行政审批服务体系，逐步形成了“1（新区）+8（乡镇、大学城、综保区、园区）+89（社区、村）”的三级立体政府服务载体。截至2015年底，行政审批项目从700多项减少到251项（其中封存50项），极大提升了行政审批效能。

江苏“四大试点”创新突破

江苏一直以来都是行政审批改革的先行先试省份，早在2004年镇江市就启动了“两集中、两到位”的改革，并在全国推广。2015年3月，中央编办、国务院法制办又将南通市、苏州工业园区、盱眙县、大丰区四地列入相对集中行政审批权试点地区。改革中，各试点地区以问题为导向，着力解决改革遇到的“难点”问题，在改革设计、运行流程、权责关系、监督管理等方面突破性尝试，取得了突出成绩，积累了丰富经验。

小步快跑，积极谋划，解决“审批改革设计不足”问题。改革试点并不是简单的设立机构，其背后往往有着极其复杂的谋划、设计、模拟再到试运行的过程。以南通为例，市行政审批局从谋划到运行大体经历了三个阶段：一是方案设计阶段。四个多月的时间里，南通立足于中央编办、国务院法制办《试点工作方案》，在研究借鉴天津滨海新区、上海自贸区等地实践经验的基础上，草拟出了改革试点方案。二是论证阶段，草案先后经过征求意见、风险论证、专家评估、法制审核、会议审议等程序后才报省政府批准。三是模拟测试阶段，在市行政审批局对外挂牌的同时，迅速启动了机构组建、事项梳理、标准制定、流程设计、前后台衔接、信息平台建设等工作，开展了模拟运行和压力测试，以检验集中审批后的标准、要素、流程、环节、监管等方面的协调性、科学性和有效性。

抓住关键，突出重点，解决“审批权责模糊”问题。设立行政审批局的首要问题就是权力的划分问题。哪些许可权可以纳入到行政审批局，如何筛选、怎么纳入，都是迫切需要解决的问题。在行政审批清单的筛选环节，盱眙县行政审批局抓住关键环节、破解主要问题，按照“三轮申报、三轮审核”的程序，摸清政府家底，梳理出了“五张清单”（行政审批事项清单、行政权力清单、投资审批负面清单、专项资金清单、行政事业性收费清单）。在行政许可权的纳入环节，盱眙县行政审批局根据地区发展密切度和条件成熟度，分三批进行划转。第一批主要划转的是与经济民生密切相关的115项审批事项，第二批划转的是除国土类审批外的60项审批事项，第三批划转的是国土类7项审批事项。南通市行政审批局则是选择与“大众创业、万众创新”关系最密切的市场准入、投资建设两大领域入手，将15家部门的53个行政许可事项先行集中，统一划入市行政审批局。

理顺关系，加强协作，解决“审管衔接不畅”问题。设立行政审批局打破原有政府职能的边界，也必然会带来同级审管部门、上下业务部门间权责关系的模糊。为此，试点地区在理顺部门关系上进行了许多有益尝试。首先，在理顺审批部门与职能部门的责任边界上，审批局承担审批行为的法律责任，职能部门对事中事后监管和相关服务负责，并且通过“监管目录清单和责任清单”进一步明晰两者关系。为确保审管分离后行政审批工作有序开展，南通市行政审批局创新性地提出了“审批共同体”概念，搭建新型的事中事后监管关系。苏州园区行政审批局、大丰区行政审批局依托信息化平台，建立了审批与监管信息双向推送制度，保证了审批和监管的无缝对接。其次，针对上下业务衔接问题，大丰区行政审批局的做法是，对上的业务衔接由审批局牵头协调，原主管部门仍承担主体责任，保证上下业务部门的畅通对接。

创新标准，服务导向，解决“审批流程繁杂”问题。“一长四多”是当前行政审批改革的难点和堵点，行政审批局设立的目的之一就是要通过政府的自我革新破除行政审批改革的桎梏，实现政府运行流程的再造。一是在审批流程优化方面，该删除的删除、该归并的归并、该简化的坚决简化。在南通，改革后从事审批的部门由15家缩减为1家，涉及的处室由26个减少为4个。政策性审批由原来6个环节减为2个环节，业务性审批减为3个环节，累计精简审批节点411个，精简率达58.5%，彻底改变“铁路警察、各管一段”的审批现象。二是在服务流程优化方面，建立以“顾客”为导向的服务体系。苏州园区行政审批局以顾客需求为导向，依托园区“智慧社区”信息平台、街道、社区等载体，促进政务服务的下沉和延伸，提升了顾客的满意度。南通市和盱眙县等地还在积极探索“容缺机制”，为申请人提供人性化的审批服务。三是在构建标准化设计方面，试点地区都在积极探索可复制、可借鉴的标准化运行体系。如苏州园区行政审批局一站式服务大厅ISO9001质量管理体系建设，大丰区行政审批局推出848项审批标准等。

注重监管，健全体系，解决“审批权力寻租”问题。失职渎职和权力寻租是行政审批的衍生问题，传统的行政审批环境下，依附于行政审批的权力寻租严重影响了政治肌体与经济机理。因而，摆在相对集中行政许可权改革前的首要问题就是如何有效避免、降低失职渎职和权力寻租的风险。苏州工业园区、大丰区等地行政审批局积极探索行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管机制。一是注重源头控制，实行受理环节和审批环节的分离，切断审批与服务的直接链接。二是纪委优化办进驻审批局现场办公，对行政审批进行全流程监控。大丰区行政审批局还设立审批局纪检监察室，派驻纪委书记和监察室主任，并出台行政审批违法违纪行为责任追究办法。三是强化社会监督，将与便民服务相关的审批事项、审批主体、审批流程、审批结果通过门户网站、服务平台进行及时公示，主动接受群众监督。

推广设立行政审批局势在必行

改革永远在路上。从江苏行政审批制度改革实际出发，更大力度推广设立行政审批局势在必行。做好这项工作，要特别注重处理好以下几个关键问题。

第一，相对集中行政许可权改革应与相关改革协同推进。行政审批改革常常会“按下葫芦起了瓢”，比如理清了横向的审批部门与职能部门的权责关系，却导致了条线部门的监管功能失调。“单兵突进”是改革最大的忌讳，相对集中行政许可权试点改革不是简单的设立一个机构，而是政府职能改革系统工程中的一个环节。行政审批的改革进程也不是一个部门的“独角戏”，而应与其它部门改革（如综合执法局、综合监管局等）和相关制度改革相匹配。只有系统的、全面的、整体推进行政审批改革，才能真正补足改革“短板”。

第二，改革要在上下互动中形成共识。“上面九层波浪、下面纹丝不动”是一种普遍的改革困境。推广行政审批局的改革中要警惕来自改革利益相关方的“惰性”，防止改革中的相互掣肘、讨价还价、忙而不动等现象发生。因此，一方面，要通过一把手挂帅、分管领导负责、部门牵头联动、责任层层落实的推进策略，打破改革中的藩篱；另一方面，要广泛征集意见、深入区域调研，形成上级政府与地方政府协同认可的改革方案与途径，再通过学习、交流、培训等方式凝聚共识，最终将改革落在实处。

第三，要根据区域特点因地制宜推进改革，切忌盲目“政策移植”。改革过程切忌盲目“拿来主义”。经过试点，江苏在市、县、开发区等层面都累积了大量的行政审批局推进经验，但在全面铺开行政审批局时，地方政府还是应该因地制宜，根据地域经济发展的特点以及行政审批改革的实际，在适当借鉴外地改革模式基础上，研究符合本地发展模式的创新性经验。以苏州工业园区为例，园区行政审批局积极借鉴新加坡先进经验，又立足园区企业多、信息化程度高的优势，积极探索“互联网+”的审批模式，实现了企业办事线上线下“一站式”，居民办事依托“智慧社区信息平台”网上预审或办理，打通了服务的“最后一公里”。

第四，行政审批局应追求“做小做优”，而不是盲目“做大做全”。行政审批局在做出成绩的同时，必然也会带来市场的疑惑，如，行政审批局是不是一个权力巨无霸？市场主体是不是又多了一个婆婆？针对这些有关行政审批局存续合法性的怀疑，改革设计一定要谨防行政审批局异化。做全做大只是行政审批局改革中的一条路径，而真正要做到可持续发展还是应当在做小上下功夫，在做优上做文章，以企业与公众为服务导向，着眼于综合服务能力的强化，减少服务流程、优化服务质量，提升细分领域的专业服务水平。

第五，解决关键堵点须从技术与制度两端发力。从全国的改革经验来看，“互联网+”、信息平台、标准化运行等技术治理层面上的革新方式成为诸多试点地区积极推崇的创新点。尽管技术革新能带来审批流程的优化、审批方式的简化，但审批改革的“硬骨头”还需要从“制度革新”层面着手。比如，“红顶中介”、审批中的信息孤岛和信息烟囱、审批下沉中的基层承接权限不足、审批公章不被区域外认可等现象都是制度层面的难题。为此，在全面推进技术革新的同时，应狠抓制度革新，特别是要抓住“中介”“审管衔接”“基层权限”等主要痛点和关键堵点，以制度变革打通横向与纵向的运行脉络，以技术革新来优化运行流程，最大程度激发市场活力。

（作者单位：江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地）