打好行政审批制度改革攻坚战

2017年江苏省“两会”上，行政审批制度改革再次成为热门话题。在省委李强书记的政协开幕式讲话、省长石泰峰的政府工作报告中，都有浓墨重彩的论述与部署。在“两会”间隙，俞军主任拨冗接受本刊记者近两个小时的专题访谈，阐述审改工作的背景、思路、进展，直接回应一些热点问题。

为创新清障，为富民开道

【记者】 省第十三次党代会明确提出，“两聚一高”是江苏未来五年的发展取向、工作导向和奋斗指向。在实践中，深化行政审批制度改革应是什么角色和作用？

【俞军】 正如省委李强书记所讲，聚力创新，聚焦富民，首先必须要打好行政审批制度改革攻坚战。省政府石泰峰省长也强调，要加大力度向市场放权，运用“互联网+”的思维，推进线下简政放权，线上优化集成建好“政务服务一张网”。

企业是创新的主体，但围绕企业市场准入、项目建设、产品生产等环节，附着大量的行政许可，形成了一道道“关口”。第一道关，企业注册登记前置后置行政许可；第二道关，企业施工许可需要历时270多个工作日；第三道关，企业投产要领取工业产品许可证，经历各种检验、认证、评估、交费；第四道关，企业正常运转后，每年还要进行年检、年审、交费。这些制度性交易成本有许多不符合“市场决定”“政府更好”的两个作用要求，是企业创业创新的沉重负担。

老百姓致富，不能只是打工者，而要成为创业者，创造更多财产性收入。要创业，要当老板就需要办企业、办公司，这同样要面临审批道道关口。聚焦富民，就必须打通束缚创业的障碍关卡。

总的来说，行政审批制度改革处在为创新清障、为富民开道的重要位置，是全面深化改革的突破口、先手棋、当头炮。推进“两聚一高”，打好审改攻坚战是当务之急。

从“517”到“18条”，改革向纵深推进

【记者】 前不久，省委、省政府出台深化简政放权的“18条意见”。请问，出台“18条意见”主要基于什么考虑？与之前的“517”改革框架有何联系与区别？

【俞军】 “517”改革指以5张清单、1个平台、7项相关改革为主要内容的简政放权，是过去几年江苏落实中央要求的基本架构。5张清单，是梳理省、市、县、乡四级主体究竟有多少法定职权，厘清政府与市场的边界；1个平台，是省市县乡（镇）村五级政务服务平台；7项相关改革，包括建立事中事后监管体系、推进综合执法体制改革、全面推行政府绩效管理等。

应当说，“517”改革取得了阶段性成效，得到了李克强总理的批示肯定，获得各方高度认可，但这只是一个基础性工程。随着改革的深入和实践的深化，改革需要进一步向纵深推进。比如，5张清单静态列出来还不够，还要实现动态地网上办事。又如，改革试点亮点纷呈、成效初显，但面上还没有形成更加普惠的制度优势，导致企业、群众获得感不够强。

几个月前，省人大对此进行专题督查调研，在充分肯定成效的同时，指出了6条主要问题。与审批高效、监管严格的国家和地区相比，我省也还有很大提升空间。基于此，我们在“问诊于企”的基础上，开展了新一轮“问需于企”回访调研，最终形成了《关于深化行政审批制度改革加快简政放权激发市场活力的意见》，即“18条”。

让企业创业受尊重、百姓办事不求人

【记者】 “18条”是针对现实问题提出的解决方案。那么，当前行政审批中存在的“痛点”“难点”“堵点”，主要表现在哪些方面？

【俞军】 调研发现，这主要表现为“时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多”的“一长四多”。究其原因，以审批为轴心的计划经济管理模式仍有强大惯性，不少政府部门习惯重批轻管、以批代管，重准入把关轻全程管控，导致多头、多层审批。这种审批并没有控制住过剩，也没有控制住腐败，还滋生了寻租和腐败。

按照行政许可法，只有行政机关才有许可权，但现实中却形成行政机关设法立权、事业单位审查评估、行业协会考试认证、资质企业垄断收钱的“套娃结构”，构成一个利益链。尤其是企业施工许可领域的审批和中介演变为交叉重复的审查和名目繁多、形式主义、无病呻吟的评估。这个利益链不是法律本身赋予的，而是部门扩围扩权扩利的结果，不符合市场经济规则。同样，一个项目要县里批、市里批、省里批，盖那么多公章，让企业“踩高跷”，非常不便利。

“信息孤岛”现象也是个大问题。不少部门已经将系统权力进行信息化包装，把一个个端口变成权力的“哨位”，通过不开放端口把权力固化在本部门。省委省政府推进信息化，加快“互联网+政务服务体系”，“建设、建好”一张网，就是要解决信息不互联互通问题。

【记者】 那么，应当如何解决这些突出问题？“18条”坚持什么样的理念和思路？

【俞军】 “18条”的核心，就是针对问题导向、坚持法治思维、坚持国际视野、注重务实创新，打破审批利益链，努力使市场在资源配置中起决定性作用、政府更好地发挥作用，让企业创业受尊重，让百姓办事不求人。就是按照李强书记的要求，做到“简无可简、放无可放”。其核心价值是，以确保安全和环保为前提，将“两安三重”项目作为例外，企业投资省级部门“不再审批”，市县区扁平化管理，一层级全链条审批。

世界上没有一个国家没有审批，但审批的本来目的是保证安全环保、布局合理、集约高效、公平正义。党的十八届三中全会说得非常清楚，除关系国家安全、生态安全、重大生产力布局、重要战略资源开发、重大公共利益外的企业投资项目，一律由企业依法按规自主决策，政府不再审批。落实这一要求，我们将逐步实现对国家鼓励类、允许类企业投资项目省级部门“不再审批”。但这也不是不批，而是在市县层级扁平化管理，通过创新机制、优化流程实现“一层全链条审批”。“18条”体现了省委、省政府要求的“省级机关带头示范”“率先改革”。

“18条”的核心意思，可以用18个字来诠释，即“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”。能在网上办理的全在“网上办”，必须现场批的就“集中批”，各种评估、审图、论证等从串联改为并联，实现“联合审”，环评、能评、稳评等单项评价改为“区域评”，推广“代办制”在基层普遍建立代办员制度，最后努力做到“不见面”，把企业上项目的过程变成政府内部为企业服务的过程。这是江苏实践经验的总结。做到这18个字，某种意义上就是落实了“18条”。

“18条”一出台，国务院李克强总理第四次对江苏的改革举措作出重要批示，予以点赞肯定。

改革试点广受肯定、众望所归

【记者】 2015年开始，江苏在南通市、苏州工业园区、盱眙县、大丰区4个地区开展相对集中行政审批权改革试点。目前，改革进展如何？已取得哪些成功经验？

【俞军】 首批这四个试点，是经国务院领导同意、中央编办、国务院法制办确定的。国家行政学院、中国人民大学等单位专家牵头的第三方评估给予充分肯定，特别是企业普遍欢迎、群众普遍赞成。

改革试点最大的特点是“一枚印章管审批”，切中现在“以审批为轴心”的弊病，有效整治了“一长四多”问题。通过各种改革，把过去涉及三四十个部门的漫长审批链条，整合为一个行政审批局内部协调上下游流水的顺畅机制，做到了拿营业执照不超过3天、拿施工许可证不超过50天。这在世界银行的经济体评估中可以跻身前十位。

改革试点最大成功是大幅度提速增效，便利企业创业，便利老百姓办事。企业、群众说好的，我们就要力推，让改革成果在更多市县落地。今年扩大的试点已经涵盖了10个市和南京江北新区，还有3个市也提出了增加试点的要求，这当然要经过省委省政府同意后稳步推进。

另外，改革试点还有一些好的经验，比如“一批就管”。过去叫“谁审批，谁监管”，现在改革后叫“谁审批，谁负责；谁主管，谁监管”。试点还建立了双向推送机制，同时明确权责清单，不再笼统地说“依法追责”。这些探索，反响都很好。

【记者】 2017年，江苏将积极稳妥扩大相对集中行政许可权改革试点。您能否谈谈扩大改革试点的基本思路和主要安排？

【俞军】 省委省政府已经确定要扩大改革试点，苏州、无锡、泰州、淮安在全市范围改革，常州、镇江、徐州各选取1个县（市、区）先行先试，江北新区在南京率先探索。改革要积极稳妥推进，试点方案经省委省政府研究同意，并且报中央编办和国务院法制办备案。在市县层面，试点方案都要征求意见，经政府常务会、人大常委会、市（县）委常委会决策。

相对集中许可权，是“相对”而不是“全部”，要坚持问题导向，优先解决企业和群众反映最集中的问题。后面的几个改革试点，要把企业投资施工许可、市场准入营业开业、不动产登记证办理三个环节作为主攻方向，推广试点地区集中审批、网上审批、全程代办、不再审批等经验做法，力争实现3个工作日领取营业执照、7个工作日内完成联合审图、40个工作日内完成联合评估、50个工作日内取得施工许可证。当然，有些市县面临其他问题，还可以根据实际情况，按照“3+x”的思路集中行使有关权力。

集中之后，要强化分类审批标准化，优化办事办理环节，最大限度便利企业创业、群众办事。同时，要多听取服务对象意见，做到跟踪问效、持续改进。

设立行政审批局不是为赶时髦

【记者】 江苏4个改革试点都设立了行政审批局，但有人对此持不同意见。在您看来，设立行政审批局优势是什么？可能存在哪些问题？如何更好地推广？

【俞军】 设立行政审批局的改革，首先得到企业和群众的广泛欢迎。去年省民调中心对3000个样本进行民意调查，群众满意度达93.7%。省人大专项督查明确要求各地加快推广复制南通等地试点经验，国务院第三方大督查通报全国表扬的第33条经验就是“南通市一枚印章管到底”。

其次是于法有据，依据是行政许可法第25条。第一批试点是经过国务院同意，第二批试点是经过国务院授权的，在法理上没有问题。同时，依法改革是要遵循法治精神，而不是死扣法律条文，不能教条主义。

第三，风险可控。有人担心，集中审批会失去监督。恰恰相反，集中审批试点使监督更为透明、更加有效。把审批权放在一个平台上，晒在阳光下，比裹在某个部门、某个处室审批要透明得多。实践证明，审批局试点不仅强化了对审批过程的监督，也强化了对事中事后的监管。改革试点都把原先分散在各部门的审批人员力量节约出来，充实到执法、监管和服务环节，有利于加强事中事后的监管。

也有人担心，下改上不改，会产生矛盾。我们要看到，党中央、国务院都支持这样的改革。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确要求积极推进相对集中行政审批权改革。李克强总理多次批示肯定，并表示要大力推开。企业是欢迎的，群众是拥护的，党委政府是重视的，党中央国务院是号召的，我们就应当把它干到底。

还有人说，有了政务中心，为什么还要审批局？这是因为，有的地方政务中心存在“巨量化”倾向，这不是一个合理的方向。也要看到，政务中心是一种物理集中，是针对当时问题做出的选择。现在设立行政审批局，形成化学聚合，是大厅服务的升华。现有政务中心还有大量事务需要分管条线的协调，设立行政审批局能将其转变为一个局内部科室之间的上下流水，可节约大量的行政成本。所以说，行政审批局不是为了赶时髦，而是为了解决问题。

所以，这项改革是对企业和群众最大的利好，而不是风险。恰恰相反，面对企业和群众反映的突出问题，政府不去改革，才是最大的风险。未来推进改革，要坚持稳中求进，扩大一批就做成一批，再来扩大一批，需要改进的就去改进，这本身就是一个持续优化的过程。这也是一种担当，而不能以各种借口推延改革、阻碍放权、为揽权找理由。

监管服务最重要，改革成效看数据

【记者】 在加强事中事后监管方面，江苏坚持什么样的思路，将在哪些方面重点发力？

【俞军】 审批是第一道环节，但并不是最有效的环节。更有针对性的监管，更精准的服务，恰恰是当前最需要的。江苏正在构建以权责清单为边界、以信用监管为核心、以“双随机一公开”为抓手、以综合执法为支撑、以线上线下结合的制度链为保障的监管体系。

要健全“双随机一公开抽查”制度，过去我们习惯于“地毯式检查”。在发达国家，并不是频繁骚扰市场主体，而是抽查人员随机抽样、抽查对象随机抽样，建立两个库，搭建一个公用平台，在信息化基础上“双抽”。一个部门查的结果，要在平台上共享。这是现代治理，我们要学习。

还要推进综合执法“8个国家级+8个省级”试点，覆盖所有设区市。因地制宜推进部门内整合、跨部门整合和区域内整合，一个县域范围内最终形成5-7支综合执法队伍，解决多头执法、任性执法、推诿扯皮等问题。

事中事后监管，核心是信用监管。今年要按照省委省政府的要求，建立“四个支柱”——企业信用监管、社会组织信用监管、自然人信用监管、事业单位信用监管，健全信用监管体系。要在“一枚印章管审批”的基础上，实现“一个网络管服务”“一个平台管信用”“一支队伍管执法”“一个部门管市场”，构建阳光、高效、简约、便民的基层治理架构。

【记者】 最近，“政务生态”成为一个热词，其核心内涵就是创业创新政务环境。请问，创业创新政务环境应当如何评价？相关的量化评价指标主要是什么？

【俞军】 过去几年，省编办所做的营商环境报告得到省主要领导批示肯定，得到中央编办、国务院审改办高度认可。中央编办和省委省政府都要求我们在全省探索开展创业创新政务环境评价，以评促改，推动我省行政审批扁平化、标准化、便利化，以实现更彻底的放权、更有效的监管、更精准的服务。目前，正在建立评价机制，将逐步形成一套比较简便的方法，邀请第三方参与评估。

评价这项改革有没有成效，光靠拍胸脯没用，最核心的评价指标是审批天数，也包括有多少流程、盖多少章、提交多少材料、找多少中介、交多少费用等。说到底，就是用客观数据评价改革成效，以企业和群众的直接感受来检验“放管服”的成效。