美国治理“毒地”的启示

随着城市的快速发展，许多国家将工业区逐步搬出城市，转移到郊区甚至更偏僻的地方，在城市留下了大片旧工业废地，美国称之为棕地（Brownfields），我国则称之为“毒地”，主要是指被废弃、闲置或未得到充分利用的土地和被严重或潜在污染的土地。美国各级政府、开发商和非营利机构对棕地进行长期治理，积累了丰富的经验，形成一个良好的棕地再开发运行机制，不仅满足了城市转型发展的用地需求，也改善了城市的面貌。

1977年美国纽约州尼亚加拉瀑布城的爱河附近发生的爱河污染事件，是美国历史上的重大污染事件，造成直接经济损失达到2.5亿美元。1940年代至50年代初，胡克化学公司往爱河废弃的河道中倾倒了2万吨的有害化学废物，进行简单填埋后，向尼亚加拉市教育委员会出售了土地。50年代中期，市教委在污染中心位置建起一所小学，开发商则在周围建造了八百座独栋房和两百多套公寓。之后这带居民出现牙齿碎裂、心脏病、新生儿缺陷、癌症等异常症状。为此，当地居民向负责清理化学污染物的企业和政府提起诉讼。1978年，纽约州政府及联邦官员对这一地区进行治理，隔离污染土壤，挖掘排水渠，铺设防渗漏粘土。爱河事件并不是美国首例污染案例，但却首次引发了全国对污染土地的批评抗议，各类报纸以棕色地带为题展开讨论，拉开了美国棕地治理的序幕。

美国大约有50万块棕地，大部分位于城市。美国对棕地的管理与治理主要由各级政府和非政府组织等负责实施，国会立法，政府出台相关的政策、财政支持，企业投资治理技术和管理，从多个层面完成棕地治理工作。

法律先行。美国国会以爱河污染事件为契机，在公众健康和生态安全的社会舆论下，于1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》（也称“超级基金法”），正式以法律的形式确定了棕地的概念以及如何重建棕地。为修复全国范围内的污染地块，明确清理费用的承担者，确立了“谁污染谁治理”的原则，限定地产所有者、管理者、租赁者、购买者及市政部门的责任。此后，美国制定了一系列关于棕地的治理和再开发方面的法律制度和条例，通过立法设定责任承担上限，明确污染者与开发者、土地所有者、土地使用者等相关主体对污染地的各自责任，建构科学的责任者体系。

多方治理。1993年美国环保署出台了《棕地经济开发行动》，标志着对棕地采取具体行动的开端。美国环境保护署是治理棕地的领导核心机关，1995年1月25日提出棕色地带创始工程，授权州、社区和其他经济发展方面相关主体共同参与治理、清除和再开发建议。州政府和地方政府也通过“自愿清理计划”和配套的财政、税收政策来促进棕地的治理与再开发。首先，建立等级体系，将严重污染的地块进行评分排名，分高者列入国家优先名册，根据污染物的4种迁移途径（地下水、地表水、大气和土壤）来评估场地的污染情况，以判定该场地能否进入国家优先名册。对威胁人类健康或对环境造成严重威胁的场所，将获得公共基金资助，由地方政府提供担保。其次，采用补助金和其他的手段来推动社会团体参与棕地修复和再开发，并以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕地治理和再开发的投资。环保署署长克里斯蒂·惠特曼自豪地宣称：2002年在棕色地带改造方面成就很大。这一年将以其“破除拦路石、加强伙伴关系、确保政府财政收入、释放私立部门的能力和创造性”而载入史册。

资金配套。资金是棕地污染治理和再开发利用的瓶颈。联邦《环境应对、赔偿和责任综合法》的通过，为污染者不明或无力清理的区域提供资金援助，其做法是“先治理，后追责”。没有明确责任主体时，可以通过“超级基金”先支付受污染土地的治理费用，保证受污染的土地都能得到及时有效的治理。治理修复完成后，“超级基金”可依追偿权向相关责任如污染土地的前使用者索回清理费。2001年美国环保署拨款3800万美元用于改造的产业评估和清理。同年12月，又拨款200万美元用于9个州的环保就业培训。

在这样的机制下，美国进行了大批棕地改造计划，其中以弗莱士河公园项目最为著名。1948年，美国启用占地约9平方公里的弗莱士河作为垃圾填埋场，在后来的50多年里，这里一直是纽约最主要的固体生活垃圾填埋场，而且是世界上最大的垃圾填埋场。2001年纽约市开始规划将这块填埋场改造成集休闲娱乐、文化教育等有机一体化的公园，实施单位提出了建立在自然进化和植物生命周期基础之上的长期策略，通过恢复湿地、森林，引入新栖息地修复严重退化的土地，为野生动植物提供了优质场所。公园还建有超过64.4公里的小径步道和各种娱乐、文体运动设施，是纽约市最大的城市公园，开创了生态风景园的新形式以及废弃地再生的新范例。此外，1972年西雅图煤气厂公园也是用景观设计的方法进行“棕地”治理的著名案例。城市更新与历史遗迹保护结合，保存了城市记忆也照顾了历史情感，表达了对待工业遗存的文化思考，达到了多赢的结果。

对于政府而言，解决棕地问题不仅仅需要投入，还意味着新的发展机会。美国匹兹堡拥有全国最大的棕色地带，占地42英亩，名为华盛顿登陆地。两个世纪以来该地一直是工业用地，曾建有热力厂、木工厂、钢铁厂、肥料厂、制皂厂、肉类加工厂等等，遗留的环境污染问题非常严重，从地面的普遍水污染到后来发现聚氯乙烯（一种致癌物）残留。在棕地治理的优惠政策指导下，匹兹堡的开发商相继前来投资，建成了高级住宅小区和中低档住宅区、办公用房和河边景观小道。今天长达1.5英里的小道，自然景观和人文景观巧妙结合，一些废弃的工业设施焕然一新，得到合理的利用，沿途还有阿列格尼河上泛舟的小船。有人甚至把匹兹堡的这一景观与东欧的旅游景观相媲美。原来售价仅为5美元的住房现在可卖到65万美元。这里还产生了600个就业机会，每年向市政府提交70万美元的税收。

美国有棕地治理的完善法规和相对成熟的技术和规范，对正处于高速城市化阶段的中国的土地污染治理来说，具有借鉴意义。

首先，建立污染土地治理的法律体系和执行程序。目前，我国尚无法律明确旧工业区如何前置评估治理、如何与环境评价法律法规相协调、如何前置性地处理城市土壤中已经存在的污染或危险物，对历史遗留的遭到污染的土地应承担的法律责任和义务提及很少。如果在国家层面上没有统一的标准，对是否需要评估，如何治理土地污染就无法确定，进而就无法在法律层面上强制对污染土地实施前置性处理，同时也无法根据污染标准制定一些优惠政策来吸引各方治理土地污染。我国旧工业用地多为国企用地，历经企业改制、多次流转、产业更新等变革，有些污染者无力负担，或者难觅其踪，或者多个污染者对责任分担纠缠不休，所以，明确各主体污染地治理责任，亟须确立科学合理的责任归责机制，并对相关法律法规及时修订，加大对土地污染的惩治力度，抑制污染土地的形成。

其次，要建立污染土地数据库。其中需包括准确的生态信息、客观评估和综合报告，特别要有详尽优先开发的污染土地说明材料，进行污染土地分类、分级监控、差异治理。对于城市污染土地这类涉及普通市民日常生活的问题，更应该通过广泛而深入的公众参与，征求社会各界意见，使决策更加公正合理。

（作者系南通大学历史系教授）