给“双创”配上政策的“好鞍”

“好马配好鞍”。创新创业活动是一国经济发展的持续推动力，在国内产业结构和全球经济处于重要转折期的当下，更是我国经济谋求发展、引领和超越的一匹“好马”。历史的经验表明，单靠市场自发的选择不足以产生具有强大影响力的创新创业浪潮。国务院总理李克强发出了“大众创业、万众创新”的号召，各级政府积极响应、相继出台“双创”政策，就是要为这匹“好马”配上一副“好鞍”，让它跑得更快更稳。

面对各地繁多的“双创”活动和多样的“双创”形式，如何制定有效的政策，掌握政策实施效果，从而更好地保障政策目标的实现，成为政策制定者眼下的难题。

明确“双创”政策支持对象

要实现政策目标，首先必须对政策本身及其目标任务有清晰认识。这关乎目标任务的实现，基于各项政策的相互支撑与配合，形成完整政策体系。“双创”政策受益对象的范围很广，包括企业、高校（科研院所）、创新创业者三大主体。

企业。企业作为最重要的经济活动主体，享有全方位的“双创”政策优惠。首先，企业可以利用其强大的资源整合能力，吸收高质量高技术人才，拓展投融资渠道，启动创新创业项目；其次，企业可以通过增强自身创造力、建设孵化平台、加强教育训练，使得创新创业项目高效运行；最后，企业可以将科技成果进行转化运用，并凭此形成企业的额外经济效益。此轮“双创”政策持续为企业减负，着力改革商事制度，不断加大财政、金融等政策的扶持力度，形成创业孵化、创投基金等多种企业“双创”新模式。

高校（科研院所）。指高校和专门的研究机构。一方面，政策鼓励高校与研究机构创办创新创业项目，另一方面，为科技成果转化制定了详细政策。此外，“双创”政策的一个重要特点就是在高等教育机构开办“双创”课程，培养大批“双创”人才。在教学层面，要求搭建“双创”的知识体系，开展“进学校、进课堂”活动，并且在全国范围内推广，成为高校教育教学考核点，对高校人才培养提出新要求。在机制层面，强调建立“双创基地”，鼓励科研院所、高校设立专业化众创空间，支持高校搭建“一条龙”创新创业教育服务平台，深入推进高校创新创业教育改革。这样的推动力是前所未有的。

创新创业者。“双创”政策惠及万民，不仅包括科技人员，而且包括农民工、退役军人、失业人员以及高校毕业生和在校学生等各类人群。特别是鼓励青年创业者，只要有想法，就能获得“双创”的各方面支持，从而最大限度地调动各类人群加入“双创”行列的积极性和可能性。“双创”政策首创离岗创业制度，鼓励事业单位人员离岗创业，建立农民工返乡创业园，大力弘扬创新和企业家精神，不断壮大创客群体。

找准“双创”政策着力点

我国各地区处于不同的经济发展阶段，有各自的资源环境，因地制宜地制定“双创”政策，找准“双创”政策的着力点，才能更好地带动和刺激当地创新创业活动的市场热情。

创新创业活动的供给面驱动因子，是为创新创业活动直接提供资金、人才、技术的支持，因此供给面政策侧重于企业研究与开发（R&D）投入、新创企业的融资与运营。当前，“双创”供给面政策的着力点在于大力发展“双创”投融资体系，根据各地实际，通过创立“双创”引导基金和中小企业发展基金、鼓励金融机构向“双创”企业提供一站式服务等政策来解决“双创”发展的融资难和融资贵问题。

创新创业活动的需求面驱动因子，则更多与市场衔接，通过作用于市场，借由市场推动创新创业活动的因素，因此需求面政策关注整个创新创业链。当前，各地“双创”需求面政策的着力点在于大力推动产业发展，调整产业结构，做大做强特色产业，通过加强对创新产品和服务的政府采购力度、大力支持小微企业发展、加快发展生产性服务业等政策，扩大市场对创新创业活动的需求。

创新创业环境是“双创”活动赖以生存的“土壤”，环境政策为“双创”提供最基本的支撑保障。当前，“双创”环境面政策的着力点在于大力搭建“双创”支撑平台，通过发展众创空间、推广创客空间等新型孵化模式、建立“双创”示范基地等政策培育创新创业环境，有助于后发地区实现跨越式赶超。

找准当前存在的突出问题

首先，从“双创”主体来看，一些“双创”企业有名无实。在政策推动下，全国各地相继出现了很多所谓的“创业公司”。但进一步考察这些公司便不难发现，大部分集中在互联网领域。将企业贴上“互联网+”的标签，就俨然成为了“创新企业”，简单模仿甚至是抄袭比较普遍，与真正意义的创新相去甚远。

其次，从政策推动来看，力度仍然不够。表现在一些主要的政策仍然不利于“双创”事业开展，尤其是税收政策。目前我国企业的税负依旧偏高，除了25%的企业所得税之外，还有比例不小的增值税，更别提城建税、车船税、印花税、地方教育附加费、教育费附加等其他税种和费用。高额的税负直接导致企业不得不压缩周期长、见效慢的研发费用，同时也造成广大创业者付出多、回报少，降低了他们的成就感和信心。

再次，从“双创”环境来看，利于“双创”的生态环境尚未形成。“双创”需要良好的生态环境作为保障。“发展创业服务，构建创业生态”是众多创客期盼的焦点。如何让小微创业公司不再一盘散沙、各自为战，变成有机互补的商业生态组成部分，这需要政府政策的引导。不仅如此，诸如“缩短商标注册周期”、“知识产权的备案费用太高”等问题也亟待解决。这些都是营造宽松创业生态环境的基础工作，如果不能及时调整，将会使“双创”政策的效果大打折扣。

动态跟踪评价“双创”绩效

从政策出台到政策出现明显成效，需要一个过程，而这个过程的长短在很大程度上取决于是否对政策的执行效果进行了跟踪评价。评价的过程，并非是对政策实施效果的简单结论，而是一个判别、引导、改进的全过程。

首先，是对政策执行效果的全面评判。评判的标准简单来说就是目标导向。“双创”是一个系统工程，其中包括总目标，又包括若干分块任务。从工作推动角度的评价工作，首先是建立评价各项分块任务的指标体系，再从各块工作的轻重关系寻找全面评价的侧重点。在这两项工作中，关键点和核心点的判断是客观评价的基础。研究表明，办事流程、配套服务、权益保护是备受关注的问题，也应该成为评价的重点。

其次，是做好舆论宣传，强化示范引领。中国的传统文化一贯高度重视“榜样”的力量。在跟踪评价过程中，发现好的苗头、好的榜样，发现新技术、新产品、新业态、新模式，均应借助各种形式加以宣传和推广，充分调动人的社会属性-“同群效应”-发挥作用，使“双创”文化迅速传播。同时，对于出现的问题，要加强舆论引导，多做正面宣传。从国内外成功的案例来看，一个良好的创新创业环境都具有以创新创业为荣以及高度“容错”的创新氛围。只有营造好了促进“双创”的良好舆论环境，才能增强市场信心，动员各方力量推动“双创”发展，形成良性循环。

最后，是政府的积极作为。政策执行的效果如何，在很大程度上取决于政府各职能部门的工作态度。积极作为的政府部门一定是善于发现问题并认真思考改进措施的，会主动寻找工作任务；而消极的政府部门则流于消极执行上级指标，对待政策执行情况不闻不问，放任自流。“双创”政策执行的过程是一个不断反馈的过程，也是政策本身优胜劣汰的过程。各级政府部门应该勤于问政，及时发现政策遗漏，补充政策措施；及时发现政策偏差，修正政策，从而形成完善政策体系，促进“双创”事业发展。

（作者系湖南大学金融与统计学院党委书记、教授、博士生导师，主持国家社科基金重点项目“创新创业政策绩效评价与机制优化研究”）