光伏扶贫如何精准发力

光伏精准扶贫，因其具有发电收益的稳定性、新能源推广的现实性、节能减排措施的创新性等诸多优点而倍受中央与地方两级政府的重视。作为光伏产业大省，江苏省政府对于光伏精准扶贫尤为关切，颁布《省发展改革委关于分解下达2016年度光伏电站新增建设规模和组织编制实施方案的通知》《江苏省光伏“领跑者”项目优选暂行办法》（2016），制定了针对扶贫规模、项目选址、收益分配等方面的政策，广泛开展以规划完善与多元化筹资模式优化为基础的光伏精准扶贫。

江苏省光伏精准扶贫虽然取得了一些成效，但依然任重而道远，主要存在“四重四轻”的问题。

重光伏扶贫，轻关联产业带动。光伏电站的设置以统筹教育、卫生、工业园区、贫困农户、荒山荒坡等主体和资源为基础。然而，每个贫困地区地形、自然资源禀赋存在差异，如果仅仅关注光伏扶贫，而缺乏对土地的充分利用，则在一定程度上浪费了当地异质性的资源，未能进一步放大扶贫效能。从江苏光伏扶贫的实践来看，仅有少数地区如淮安、丰县实施了农光互补与渔光互补，大部分扶贫项目所在的地方政府欠缺将光伏与农村旅游、渔业养殖、大棚蔬菜与水果种植等叠加的考虑，使得扶贫产业收益附加值有限。

重贫困户资金参与，轻投资企业收益。江苏省很多光伏扶贫项目要求贫困户自己出一部分资金，不利于项目的实施和推广。资金参与的另一重要主体是光伏企业，尽管2016年中央政府与农业发展银行连续颁布《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》《中国农业发展银行光伏扶贫贷款管理办法（试行）》，明确给予光伏扶贫金融支持，但是政策融资行对于光伏企业的融资条件较为苛刻，提高了社会资本参与的成本。光伏建设资金的欠缺还导致少数地区为吸引光伏企业投资，采取“搭送”商业电站建设配额的方式，无疑也加大了投资企业的经济负担。

重设施安装，轻设备维护。当前江苏的精准扶贫侧重于前端的规模、选址等，较少涉及后期的设备维护。以《省发展改革委关于分解下达2016年度光伏电站新增建设规模和组织编制实施方案的通知》为例，第一条与第二条分别规定：“对国家能源局下达的120万千瓦普通光伏电站新增建设规模作如下安排。安排17万千瓦，专项用于扶贫建设……”“相关县（区）发展改革委要商当地扶贫办，因地制宜选择建设场址，准确识别确定扶贫对象，明确扶贫收益分配方式。”政策并未涉及任何光伏设备的维护。

重光伏发电，轻电网改造。一方面，国家电网规定，光伏装机不能超过并网点变压器总容量的30%；另一方面，农村地区的电网基础较为薄弱，变压器容量一般在200-300KW，由此计算出光伏发电的装机容量不到100KW，较小的规模、贫困地区电网消纳的弱能力造成了扶贫的规模不经济。此外，电网改造的难度还体现为农村光伏项目的分散性、改造资金来源以及审批制度上。从审批制度来看，手续繁琐、层层上报，严重抑制了光伏扶贫的效率，以上均会加大电网改造的成本。

面对“四重四轻”的问题，江苏需要精准施策，进一步促进江苏光伏精准扶贫的发展。

推进关联产业协同发展，增强光伏扶贫产业带动力。推进关联产业协同发展的前提是以当地自然资源禀赋为基础。依据资源的异质性差异，制定差异化的产业链延伸政策，支持道路基础设施良好的地方进行扶贫-乡村旅游一体化建设；在水资源丰裕的地方推进扶贫-渔业养殖；在土地资源禀赋丰裕的地方集合发展扶贫-大棚蔬菜与水果种植等。为发展关联产业，政府可制定税收、配套土地资源等优惠政策，对于协议承诺发展光伏关联产业的企业予以支持。

兼顾贫困户与投资企业，提高多元化筹资模式盈利能力。通过理论模型的推演发现投资企业参与的多元化筹资模式对农户收益的提升作用最大，因此多元化筹资模式需要兼顾贫困户和投资企业两个最主要利益相关者。政府可以出台政策推进PPP模式，鼓励民间资本参与光伏扶贫。为缓解光伏企业资金困境，江苏省一些商业银行也可适度依据项目的规模、区域经济发展水平、企业技术水平等增加贷款的力度与优惠程度。

加强设备维护，增强光伏扶贫技术支撑力。加强光伏发电的维护可以着眼于三种方式。第一种方式是建立技术培训机制，对少数自愿设备维护的村民及电站管护人员进行培训，培训上岗后给予少量的薪酬；第二种方式是采用招标的方式将设备维护外包，这种方式的优点在于产权清晰，维护专业化，但会增加光伏扶贫的成本，削弱了项目盈利能力；第三种方式为光伏企业本身负责维护，这无疑也提升了其成本，建议地方政府在项目指标、土地资源等方面给予一定补偿。

着力电网改造，提升光伏扶贫产业链整合力。电网改造是一系统工程。考虑到国家电网公司不愿承担并网与改造资金，通过招商引资来筹措资金可能极为必要。与此同时，应适度扩大光伏装机占并网点变压器的容量比例、简化电网改造的审批制度；加大接网与并网的技术支撑力度；确保光伏项目优先上网和全额收购，从而推进电量的消纳。以下游的消费带动上游光伏设备的安装，加大光伏扶贫的产业链整合力。

（作者单位：江苏气候与环境治理研究院）