如何编制自然资源资产负债表

编制自然资源资产负债表，是实现政府科学决策、助力城市合理发展的基础性工作。自从党的十八届三中全会提出编制自然资源资产负债表工作以来，全国多地启动编制自然资源资产负债表试点工作。不仅国务院《编制自然资源资产负债表试点方案》（简称《方案》）指定的试点城市积极落实，如内蒙古呼伦贝尔、浙江湖州、湖南娄底、贵州赤水、北京怀柔、天津蓟县，一些地方也主动参与试编。2014年，深圳大鹏新区委托深圳市环境科学研究院构建和编制了大鹏半岛自然资源资产核算体系和负债表；2015年初，三亚发布“自然资源资产负债表”初步评估结果，显示2013年该市自然资本价值超当年GDP5.6倍；2017年4月，江苏宜兴制作完成苏南地区首张自然资源资产负债表。多地实践表明，编制自然资源资产负债表，对摸清城市生态家底、助力城市科学发展具有重大意义。

编制自然资源资产负债表的重要性

编制自然资源资产负债表有利于摸清城市发展的生态家底。编制自然资源资产负债表是一个系统工程，以账户体系的形式，对全国或一个地区主要自然资源的存量及增减变化进行分类核算，以便摸清某一时点上该地区的自然资源“家底”。丰裕的自然资源常常决定了一个城市的发展潜力，良好利用资源禀赋是城市发展的先决条件。从我国数千年的城市发展历程中可以看出，很多城市都是依托自然资源发展起来，丰富的水电、生物等自然资源，可以为城市的现代化进程创造有利的条件。尤其是在某些资源优势较为显著的地区，自然资源甚至已经成为城市经济增长的关键驱动力。编制自然资源资产负债表可以帮助城市有序厘清城市的资源优势和劣势，为城市的生态资本建立账户和核算。

编制自然资源资产负债表有利于促进城市生态资产增值。近年来，我国城镇化和工业化水平不断提升。西方国家城市化率通常在70%-80%，若照现今发展速度——每年1个百分点推进，我国达到这一目标，至少还需要20年。然而，许多城市在城镇化和工业化过程中，资源约束日益紧张，环境污染不断加剧，生态资产日趋萎缩。一方面，城市边界扩展，人口膨胀，地产业一路高歌，城市的社会经济价值超常增长；另一方面，资源消耗严重，生态遭到破坏。如何让城市社会经济价值与生态价值实现平衡与增长是我们许多城市面临的一个关键问题。编制自然资源资产负债表可以准确把握城市经济发展和城镇化进程中对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动情况。不仅对一个城市的经济价值进行核算，也对其自然资源和生态资本进行核算，从而为生态资本投资和决策提供依据。

编制自然资源资产负债表有利于促进城市生态文明建设体系完善。生态文明是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的七大原则之一，把生态文明理念全面融入城镇化进程是我国推进绿色发展、循环发展和低碳发展的必经之路。党的十八大报告提出“走向社会主义生态文明新时代”，表明今后城市发展既要处理好经济价值和生态价值的关系，又要坚持人与自然和谐相处、经济与社会和谐发展的科学理念。进而，十八届三中全会提出了探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计的战略要求。各地应以开展编制工作为契机，贯彻绿色城市发展理念，考虑生态建设和保护需要，合理做好城市规划和布局，形成生态文明建设的倒逼机制，建立新的考核机制，破除和扭转唯GDP的发展模式。

编制自然资源资产负债表的步骤

第一步，明确自然资源的类型与权属。对一个城市或者地区来说，编制工作的首要问题是确定自然资源的种类和权属。不同的城市拥有不同的资源禀赋，究竟哪些资源最为重要，情况并不相同。考虑到国内尚处于起步阶段，如果要将所有的自然资源均纳入报表编制显然既不现实，也不经济。《方案》仅将土地、森林和水资源等资源管理基础好的行业纳入试点范围，但落实到具体城市要避免照搬照抄。拥有半岛国家地质公园的深圳大鹏新区将林地、沙滩等11项主要环境指标列入自然资源资产负债表的编制内容；而在热带海滨城市三亚的自然资源负债表中，海洋资源、森林资源、农业资源、水资源、矿产资源、能源以及土地都作为空间资源予以纳入。可见，各个城市需要评估各自的资源禀赋确定纳入的主要种类。

我国法律规定自然资源归国家和集体所有，但国家要行使其权属必须倚仗国家相关机构、部门和个人，这就使得实际工作中产生了权责不明、监管不力、资产流失等诸多问题。由于自然资源的特殊性和复杂性，常被认定为“公共产权资源”。因此，编制城市自然资源资产负债表的前提条件应是做到权属明确。厘清土地、森林、水资源、矿产、海洋等资源的权属关系，做好确权登记工作。在此基础上，考虑自然资源承载力合理管理和使用，提升城市生态文明建设和生态价值。

第二步，建立城市专属账户和核算体系。虽然编制城市自然资源资产负债表尚没有统一且成熟的理论方法和技术，但从国际经验来看，环境经济核算领域主要通行以下三种规范：一是联合国“综合环境与经济核算体系2012”（简称SEEA 2012），该体系建立了涵盖各种自然资源与环境生态领域的卫星账户，不仅核算自然资源的实物量和存量，也核算自然的价值量及其动态变化；二是荷兰的《包括环境账户的国民经济核算矩阵体系》（简称NAMEA），该体系将排放物、全球环境议题和国家环境议题三个环境账户纳入国民经济核算体系内，采用社会核算矩阵进行实物核算，以反映经济对环境影响的度量；三是环境会计账户体系，从会计学的视角建立和设计一套自然资源的会计报表表式和统计报表表式。依据不同理论，三种规范各有侧重，但都遵从“三并重与三结合”的原则，即实物与价值并重、数量和质量并重、存量和流量并重，加法与减法结合、分类与综合结合、科学与实用结合。这也应成为我国开展编制工作的指导原则。

编制自然资源资产负债表应注意的问题

高度重视、统筹督阵。从三亚编制城市自然资源资产负债表的实践来看，市政府的高度重视发挥了重要作用。2014年，政府委托专业机构着手《三亚市自然资源资产负债表》试点工作，2015年更将生态保护列为政府年度工作任务首位。这些都极大地为编制工作提供了政策空间，提高了社会共识，便于实际工作开展。可见，编制城市自然资源资产负债表应从提高各地政府的认识和重视程度入手。同时，政府主要负责同志应亲自挂帅，担任编制工作指导小组的组长，统筹在编制过程中必然涉及的统计、发改、财政、国土资源、环保、水利、农牧、审计和林业等各部门，协调和解决部门间推诿与扯皮，有力保障并推动实际编制工作的深入开展。

探索创新、夯实基础。一方面，需要从理论和体制方面进行持续不断创新。借助自然资源资产负债表，撬动自然资本投资，引入生态资本投融资的市场机制，支撑起城市绿色产业的发展壮大。另一方面，需要夯实基础数据资料。各类自然资源的数据资料缺乏是目前编制城市自然资源资产负债表面临的一大问题。在强调脚踏实地开展实地调研、积累数据的同时，也需充分利用自然资源普查数据，有条件的地方甚至可以利用卫星遥感技术，收集相关数据。

先易后难、不断完善。城市自然资源资产负债表编制是一个系统工程，且随着环境变化和技术革新，处于不断发展成熟的动态中。开启编制工作时，可以先将主要的几种资源纳入核算，建立框架和核算体系，再逐渐扩展包含更多资源，以期更好更全面地核算城市生态账。同样地，在核算方法和技术的选择上，可以先核算实物量和容易定价的价值量，然后扩展到所有资源的价值衡量乃至动态变化。总之，可以依据先易后难、先简后繁的原则，“边试点，边总结”，不断完善城市自然资源资产负债表编制工作。

（作者系河海大学商学院副教授。本文是国家社科基金《基于流域生态系统管理的自然资源资产负债表编制与应用研究》的阶段性研究成果）