政策补救是社会公平正义的体现

政策补救，就是针对某项公共政策出现的负面政策外溢（或政策后遗症），通过另外专门的政策予以弥补的行政作为。任何一项公共政策，都有可能会出现一些负面的政策外溢效应，造成部分人的关联权益受损，这是不可回避的问题，也是出台补救政策的决策出发点。最为典型的就是当前我国社会直面执行30多年的独生子女政策造成的失独家庭问题所作的政策补救。

失独家庭中的父母大多生于20世纪五六十年代，他们是国家在上世纪80年代开始的独生子女政策的严格执行者，但由于多种意外导致独生子女早于父母去世。在承担中年丧子（女）之痛后，又得面临孤苦养老的境地。国家有关部门早就关注到了这一特殊群体，并采取一些相应的补救政策，不仅“亡羊补牢，未为晚也”，更凸显了社会的公平正义。

消除政策负面外溢效应是政府不可回避的责任

计划生育是一项基本国策，其目的是提倡晚婚、晚育，少生、优生，从而有计划地控制人口。这一基本国策自颁布以来，对中国的人口问题和发展问题的积极作用不可忽视，但也需正视其负面外溢效应越发突显的现实，其中，最为关注的就是相对比例很低但绝对数不少的失独家庭及失独老人的出现。

失独家庭是计划生育政策负面外溢效应的集中体现。中国在短短二三十年里连续而又集中地出现了大量失独家庭，他们因丧子（女）且无法（再生育）补救而导致始终处于一种独居状态。据不完全统计，当前我国独生子女家庭总数约有1.6亿，失独家庭已超过100万，并且每年新增7.6万个，我国失独老人有50%患有慢性疾病，15%患有重大疾病，因病致贫的占50%。这是个异常沉重的数据。失独家庭在承担精神打击的同时往往还陷入经济困难，应将其视为一个特殊的弱势群体来具体看待和研究。

由于计划生育在城市及一些发达地区普及性较高，相应地，这些地区也最先将失独家庭的政策补救提上议事日程，构建针对性强的政策补救体系。据统计观察，现行政策主要聚焦在失独家庭的养老问题上。首批赶上生育政策限制的夫妻，现已经或正在进入老龄阶段。在国内养老保障制度尚不完善的情况下，失独老人面临生活困顿和精神孤寂的双重打击，从生活照顾、心理慰藉、养老送终、财产继承等具体而细微问题入手，政策加以介入予以补救。

任何一项政策是很难让所有人都受益或者同等受益的，相反，还可能对少数人形成损益。在这种情况下，政府作为政策制定者和实施者，绝不能忽视那些少数人的合法权益，应该同样以政策的方式来最大限度地减少政策实施的损益效果，补救和补偿受损者的利益。这样的补救和补偿措施，不仅不会削弱政策的实施效果，反而会更顺利地推进和善后政策。最关键的是，这种补救和补偿措施，也是政府诚信和负责任的重要体现。

从公共决策的角度制定有针对性的补救政策

公共性是政策的本质属性，政府作为公民权力的委托执行者，应从公民意志出发，保证公共利益的基本点，制定和实施相关政策，并承担政策议程中相应的责任。维护或者弥补失独家庭这类群体的利益，政府不仅义不容辞，且只有它才能承担，从政策的层面有效且可持续地精准应对、合理解决。

从全国范围来看，失独家庭及失独老人的困境并不是零散的、短期的存在，而是具有面广量大和长期性的特征，临时性的关爱已经无法解决问题，需要政府从政策层面给予长期、稳定的照顾。从2008年起，国家全面实施计生家庭特别扶助制度。在2016年公布的《中共中央、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》中特别提到，要让独生子女家庭和农村计划生育双女家庭继续享受优惠，国家将在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜。但是这些还是不够的。

针对失独家庭及失独老人的补救政策，首先要意识到，失独群体最匮乏也最迫切需要的养老问题，绝不仅仅是一个经济来源、金钱物质层面上的供养问题，更主要是一个由“家庭残缺”导致的、情感精神层面上的敬养、抚慰问题。从政策补救的层面，一方面要采取各种补救措施，帮助失独群体获得重建家庭完整性的可能，如“5.12”汶川大地震后，国家为失去孩子的家庭实行免费试管婴儿再生育政策。另一方面，要为失独老人优先进入养老院提供各种政策优惠，乃至为失独家庭建立更具针对性的专门养老院，为失独家庭设计专门的养老医疗保险、慈善救助。当然，长远源头层面的治本之策就是及时适当调整计划生育政策，当前在全面开放“二胎”生育的基础上，要更进一步鼓励生育“二孩”，提高过低的社会总体生育率，缓解整个社会老龄化的发展速度和程度，提高整个社会基于大量年轻人口的发展活力和养老供养能力。

政策补救是公共政策完善的重要环节

公平是一种关于社会价值取向的理想状态，公共政策的基本价值取向是“公平”。从宏观上看，政策的公共性必然带来效率与公正之间的选择和取舍问题。毫无疑问，计划生育政策在有效控制人口过快增长、缓解我国人口对资源环境的压力方面做出了巨大的贡献，但我们还应看到以家庭为单元的社会个体为贯彻计划生育政策做出的牺牲。国家卫计委主任李斌指出，广大计划生育家庭为中国经济社会发展作出重大贡献，应优先保障计划生育家庭的基本权益，使他们优先分享改革发展成果，这体现社会公平正义。因此，关注并救助失独家庭，是延伸和完善国家计生政策公共性和公平性的重要环节和应有之义。

作为一种政策实施的结果，补救、补偿和救济也应该从政策层面入手。失独家庭不局限在特定人群，也不局限在特定地区，而是普遍存在于执行了计划生育政策的所有地区的家庭。因此，靠区域性的应对，靠公益性的救济，远远解决不了失独家庭所带来的社会问题。虽然在国家层面已要求完善计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度，但是，我们应该看到，目前对失独家庭和失独老人的政府关心和社会关怀还是比较薄弱的，这会导致当年坚决拥护并严格遵守国家计划生育政策的人民群众失望并可能产生对立的情绪。这也说明，通过政策补救，建立和完善失独家庭社会保障政策已迫在眉睫，刻不容缓。

虽然政策具有公共性且是为了公众的长远利益，但政策并不是十全十美的。由于受到政策主体与客体、阶段与环境的变化影响，有些政策不可避免地会出现最初难以预料的问题。一项政策出现负面外溢效应并不可怕，只要不影响整体目标的实现，我们就需要在坚持这一政策执行的同时，通过必要的政策补救去面对一些政策后遗症。过去我们曾经出现过为了维护政府威信或顺利推进政策执行，对一些政策带来的局部的、少数人的问题遮遮掩掩或推诿扯皮。现在，政策补救越来越受到重视，比如通过住房保障政策补救商品房政策带来的部分群体无法满足住房需求问题；通过养老政策的密集出台补救日益严重的未富先老问题。当然，政策补救的选择必须慎重、严肃，而且有针对性，绝不能滥用，不能总是指望通过政策补救来弥补一些政策的负面后果。

任何一项公共政策的制定首先要尽可能地保证其公平性、科学性、稳定性、权威性，要尽可能地提前预测并避免可能的负面影响。政策补救其实是下下之策，是无可奈何而为之的政府行为。但毕竟，直面问题并采取政策补救是政策制定的一种进步，必将使我们的政策更加完善、更加科学，更能维护广大群众的利益，也是社会公平正义的一种体现。

（作者系江苏省社会科学院社会学研究所副所长、研究员）