促进江苏义务教育优质均衡发展

2010年以来，江苏坚持以教育现代化为统领，以提高质量和促进公平为重点，大力推进义务教育优质均衡发展，以优质均衡带动基本均衡，巩固和完善基本均衡所取得的成果，成效显著，但也面临着诸多问题和困难。

江苏义务教育面临的主要问题

经费保障机制需进一步完善。近年来江苏教育经费的增长势头逐步放缓。2012年起，江苏地方教育经费总收入的增幅由“十一五”以来的持续两位数增长下降到一位数增长。义务教育生均经费各县（市、区）之间存在明显差距，2015年小学生均公共财政预算教育事业费最高的县是最低县的4倍，而“以县为主”的经费投入体制制约了义务教育均衡水平的进一步提升。外来务工人员子女经费保障机制有待完善，为落实“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金，造成流入地政府负担过重。

资源结构性短缺需尽快解决。发达地区、城镇和热门学校因生源聚集而产生了义务教育资源的供应不足。2015年苏州市义务教育阶段外来务工人员子女达40万人，占全市义务教育阶段在校生数比例接近50%，十年间外来务工人员子女数量增长了4倍。2015年江苏义务教育学校数量从2000年的21926所缩减到6157所，并且主要在城镇集聚，江苏义务教育学生城镇化率达到了89.3%，比人口城镇化率高出23个百分点。热点学校人均资源不足，个别学校超过20轨，学校规模达到三四千人。

教师供给和配置机制改革需进一步深化。部分地区师资短缺现象较为严重，“十三五”期间苏州义务教育学校因新增适龄儿童导致的教师编制缺口达8000个左右。城乡之间教师配置仍存在不小差距。2014年，江苏农村小学、初中本科及以上学历教师占比比城市分别低约30和10个百分点。“二胎政策”导致教师“暂时性短缺”现象更为突出。

育人模式亟待优化。2015年江苏有27%的初中生睡眠时间不达标，学生总体近视率居高不下，中小学生平均近视率为66%。江苏“中小学生学业负担指数”满意度个别地区仅为55.54%。江苏106个县（市、区）“提供多样化教育”满意度最低值为66.47%。

政府、社会、学校关系尚未理顺。2015年江苏民办义务教育学校数仅占5.9%，办学体制的单一无法为民众提供更为丰富的可供选择的优质义务教育资源。学校与社会协同互动的良性机制并未真正确立，有些地方政府直接干涉学校专业范围内的工作，义务教育学校办学自主权和积极性受到严重影响。

义务教育体制机制改革的建议

从“基本均衡”到“优质均衡”的方向选择。巩固义务教育均衡的成果必须实现从“基本均衡”到“优质均衡”的转变，义务教育不仅要均衡，更要“优质”“特色”“个性”。笔者认为，任何一个人均GDP达到1万美金的市、县（市、区），都应从义务教育基本均衡进入义务教育优质均衡发展阶段，将义务教育优质均衡作为未来义务教育发展的战略目标。

从“低重心”到“高重心”的体制安排。一是建立“省级统筹、市县为主、社会参与”办学体制。现行义务教育办学体制，省、市政府职责不清，片面突出了“以县为主”，但县级政府支撑能力有限。应进一步明确各级义务教育办学主体的责任，建立“省级统筹、市县为主、社会参与”的义务教育办学体制，加大省、市两级政府的责任担当与投入力度。明确义务教育作为公共产品的属性，保障社会、市场参与的权利，有效扩充义务教育经费渠道，构建多样化办学格局，增强义务教育发展活力。

二是建立各级政府经费分担机制。可以有以下三种思路：一是以“生均公用经费”为主线的分担机制。目前已经开始实施，中央按生均公用经费国家标准承担50%，建议省级政府按公用经费省级标准承担80%，在设区市范围内统一生均公用经费标准，按市级标准设区市承担所有剩余的公用经费，其余经费仍然“以县为主”。二是以“生均成本”为主线的分担机制。建立全国统一的生均成本基数，中央、省、市、县级政府承担相应比例。三是以“教师工资”为主线的分担机制。原则上，中央负责教师国家标准工资基本部分，省或市县出台的地方补贴和津贴分别由省级或市县级政府承担。县级政府承担生均公用经费和学校建设费用。

三是进一步明确学校办学自主权。政府应给予学校更多的自主权，尤其是在教育专业范围内的所有权力应全权交给校长，如依法办学的自主权、学校管理的自主权、课程教学的自主权等。改变完全由县区政府任命义务教育学校校长的体制，由上级教育行政部门与县区政府共同任命校长。

完善解决难点问题的制度保障

一是统一标准。增加国家统一的义务教育阶段“生均教育成本”基准，即学生接受公平而有质量的义务教育所需经费的年度最低标准。根据目前的测算，“生均公用经费”约占生均教育成本的10%以下，不能准确表征经费投入，也不宜作为成本分担的基本依据。要建立义务教育优质均衡发展的省级标准，一方面要继续推进标准化建设，设置标准的“底线”，另一方面要引入如“生师比”、“课程实施”、“学校文化”等更多的内涵和质量指标。切实保障按统一标准将“免费部分”落实到每一个就读的学生头上，包括在外来务工子女学校、民办学校就读的学生。可根据财力，逐步扩大免费项目，如免费午餐、免费校车、免费校服等。

二是补偿弱势。全面加强农村学校、薄弱学校师资配置。新增师资配置强调向薄弱学校倾斜，赋予薄弱学校优先挑选新教师的权利，现有师资配置强调“逆向流动”，使优秀教师能够进入农村学校和薄弱学校任职。通过集团化办学、学校联盟、专业发展共同体等方式积极探索资源配置的新渠道。建立全省统一的政府购买服务制度，对赴偏远落后地区任教的教师按原工资待遇的3-5倍发放薪酬。各级政府要设立义务教育专项经费，解决农村义务教育中存在的小规模学校建设、留守儿童教育、寄宿制学校建设等突出问题。各级政府协调社会、企业、市场资源，完善义务教育助学体系。建立“义务教育特别支持教育基金”，持有“基金”的弱势学生有一定的选择权，基金中的经费跟随学生支付给流入地区及其学校。

三是提高质量。健全课程与教学改革的制度保障，探索弹性学区制、大学区制等入学制度改革，给学生和家庭一定的选择权；鼓励学校进行免学、免修、免考、跳级等制度探索，尝试小范围的英才教育。完善招生考试制度，以多种方式推进小学升初中、初中升高中制度改革，实行重点高中招生名额配给制度，促进招生公平。通过学校联盟、集团化办学、委托管理、评估认证等方式，在更大范围内健全优质教育资源共享机制。大力推进教育信息化，建设省域优质教育资源共享平台，集中专家力量，开发丰富数字化课程教学资源，供所有学校免费使用。研制义务教育阶段“教师终身从教”的激励制度，取消现行义务教育学校教师职称评审制度，实行教师级别自然晋升，按照工作年限确立级别，匹配相应的工资待遇。设立“功勋教师”、“卓越教师”、“专家教师”等荣誉称号，以教学实绩、工作年限及进修学时为基本条件，分类别给予相应奖励。建立教师校外研修制度，培训经费交由教师自行安排，用于教师自主选择赴高等院校、研究部门或相关的培训机构学习进修。

（作者系省重点培育智库、江苏教育现代化研究院理事长）