以新区试点带动面上改革

雄安新区、粤港澳大湾区、南京江北新区等国家级新区都是国家战略，承载着打造改革开放新高地、创新发展新引擎，为其它地区提供样板示范的作用。如何利用新区试点，形成可复制、可推广的经验，带动面上改革？本文以广东新区试点为例来加以阐述。

习近平总书记在5月23日召开的中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上强调，抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点，坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试。探索改革的实现路径和实现形式，多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革。

在当前经济“转型期”，传统的经济发达省份增长动力衰减，多省市借助具有先行先试功能的各类“新区”，进行以完善市场功能为导向的多层次制度创新来提升经济增长动力。那么，这些省市是如何凭借国家级新区进行制度创新的改革实践的？其改革的思路和模式是怎样的？有哪些基本的做法？对此，我们以广东依托新区试点提升区域经济增长动力为例来加以阐述。

依托港澳经济体，推动产业升级和功能提升。前海、横琴、南沙三大新区立足毗邻港澳的区位优势，发挥先行先试功能，共建粤港澳经济深度融合的自由贸易试验区。一是打造前海粤港现代服务业创新合作示范区，在金融制度创新方面，全面吸收香港的基本经验和制度，建设亚太地区重要的生产性服务业中心。二是打造横琴粤港澳紧密合作示范区，在“一国两制”模式下，以“出租”“共建”的模式，从产业定位和制度建设两个层面，联合香港、“捆绑”澳门共同开发横琴新区。三是打造广州南沙粤港澳全面合作示范区，围绕“再造一个新广州”的目标，建设服务内地、连接港澳的商业服务中心、科技创新中心和教育培训基地。

对接国际管理和制度，引进国际战略投资者。广东依托面向港澳的地理区位优势，构建符合国际惯例、与港澳接轨的产业生态环境，逐步推进与港澳服务贸易和投资的自由化。在经济社会管理方面先行先试，如实行居住证改革，对持有南沙新区居住证的港澳人士给予等同于户籍居民的基本公共服务，将南沙明确为实施CEPA先行先试综合示范区。粤港澳三地仲裁机构在南沙共建国际仲裁中心，可以用香港的法规解决商业纠纷。坚持“面向国际”和“港澳优先”原则，与香港中华总商会、李嘉诚集团等战略投资者深度合作，助推产业发展实现高端切入、高端突破、高端引领。

深度推进“粤港澳大湾区”制度建设和区位布局。2017年3月召开的十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。广东随即开展粤港澳大湾区的制度建设和区位布局。如广州南沙新区着力深化粤港澳深度合作探索，推动建设粤港澳专业服务集聚区、港澳科技成果产业化平台和人才合作示范区，引领区域开放合作模式创新与发展动能转换。创新与港澳在资讯科技、专业服务、金融及金融后台服务、科技研发及成果转化等领域合作方式，推进服务业执业资格互认，吸引专业人才落户。完善“智慧通关”体系，构建国际国内资源双向流动的投资促进服务平台。探索建立法院主导、社会参与、多方并举、法制保障的国际化、专业化、社会化多元纠纷解决平台，优化法治环境。

启动“商事制度”改革，有效激发市场主体活力。广东于2012年5月在全国率先启动商事制度改革，放宽注册资本登记条件，形成了便捷登记、审批提速和协调监管“三位一体”的格局。企业设立门槛的降低，极大激发了创业热情，特别是服务型企业的注册在深圳等试点城市呈“井喷”态势。统计显示，在深圳新设立的各类型企业中，第三产业占到91%。今年上半年，深圳服务业增加值增长11%，5月份更是增长21%。今年1-5月，广东新登记各类市场主体52.50万户，全省私营企业户数超过江苏。

2009年以来，江苏先后有江苏沿海开发、苏南国家自主创新示范区、南京江北新区等上升为国家战略或国家级新区，当前更在强力推进扬子江城市群建设。如何以新区试点带动面上改革，从广东的改革经验中或可得到一些借鉴。

立足扬子江城市群，把聚集高端要素作为区域经济增长的战略依托。广东三大新区地处珠三角城市群核心区，毗邻港澳，拥有珠三角提供的市场优势和高端要素集聚优势，且能就近分享港澳的国际化制度环境和高度开放优势。成熟的城市群拥有庞大的高端市场需求和完善的发展软硬环境，对高端要素具有很强吸引力。在长三角打造世界级城市群以及上海建设国际化大都市的进程中，江苏在利用长三角区域分工优势的同时，需要立足扬子江城市群，吸引高端要素在此区域进一步汇集，在推动制度创新的基础上推进扬子江城市群的产业融合发展。构建扬子江城市群，首先需要就行政、税制、管制、法制等作出制度安排，由此带来的要素重组、产业升级和制度创新可为江苏创新发展、打造新增长极提供新动力和新示范。

改革不能单兵突进，需要综合配套、协同推进。改革进入“深水区”后，改革对象之间利益交织、相互牵扯，以往的“碎片化改革”已难见效。要走出困局、打破僵局，啃下改革硬骨头，就需要通过试点探索改革的实现路径和实现形式，为面上改革提供可复制可推广的经验做法，发挥好试点对改革全局的示范、突破和带动作用。新的改革路径需要超越单兵突进，转向系统推进。梳理广东三大新区的改革举措可以发现，这些探索涉及行政体制机制改革、经济改革、社会管理改革、法制改革等多个领域。特别是“产业生态重构、管理体制创新、市场主体再造”三位一体，同步推进，以此激活市场活力，增强产业转型升级动力，是对系统改革的全新探索，其改革成效为其它地区的改革创新提供了有益的经验。

准确把握改革试点方向，把制度创新作为核心任务。习近平总书记在全面深化改革领导小组第三十五次会议上要求“坚持试点先行，分类分层推进”，“搞好制度设计，有针对性地布局试点”，“准确把握改革试点方向，把制度创新作为核心任务，发挥试点对全局改革的示范、突破、带动作用”，“要抓试点、求突破，加强试点工作统筹，及时评估试点的成效、经验和问题，对证明行之有效的经验和做法，要及时推广应用”。坚持以理顺政府与市场的关系为核心，搞好制度设计，使政府不再作为特殊利益主体干预市场，而是回归公共属性，充分发挥企业等市场主体活力，使转型升级成为各市场主体公平参与财富创造和分配的过程，这样才能最大限度调动市场主体的积极性。

遵循“透明政府”和“高效市场”的改革取向，完善产业生态。苏南现代化示范区和沿海开发地区的政府，要进一步理顺市场与政府关系，从以直接支持创新行为为主，转变为以建立创新环境为主；从支持引进模仿为主的知识产权制度转向支持原创和再创新为主的知识产权制度；尽量减少以建立准入门槛、确定产业方向、选择技术路线甚至特定企业为手段的产业政策；创新政府资金使用方式，提高公平性和资金效率。扬子江城市群的深度推进需要从城市基础设施互联互通、协同创新、产业融合发展三个层面展开，从而提升区域科技创新能力，塑造城市群发达的肌肉和经络。南京江北新区要把创新驱动作为发展的基点，加快制度创新、科技创新，完善创新创业环境，积极吸纳和集聚长三角及全国创新要素资源，通过集聚科研院所和发展高端高新产业，打造一批高水平的创新创业载体。

（作者系江苏省社会科学院经济研究所所长、中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）