把脉智慧城市建设关键问题

城市的发展、演进与社会生产力水平高度适应。当前，正处在信息社会，并将进入智能社会阶段，智慧城市战略已成为世界多数国家城市建设的主导方向和核心策略。以人工智能、区块链、云计算、大数据、物联网、智能制造、“互联网+”、无人驾驶、共享单车和“智慧+”等为代表的智慧科技，迅猛发展。如何运用好它们使之服务于智慧城市的建构，甚至带来加速度效应呢？我们需要解决好理论支撑、体制保障、机制创新、技术应用跨界、顶层设计与规划革新、政策法规培育、学科建设与人才培养、投融资等八大关键问题。

理论探索，支撑中国特色智慧城市模式创新

智慧城市，作为新兴前沿交叉领域，目前缺乏多学科的集成创新支撑。虽在系统论角度有了突破，但尚未形成全面完整的脉络链条，这制约着行业应用创新与实施。

据统计，在推进力度和投入水平上，我国处于世界前列，但实际效果总体上显著弱于国际先进水平。我国城市新陈代谢总体进入“保养”阶段，城市发展驱动力构成和力度与“十二五”显著不同，已进入深度城镇化时期；新城因总量较大而建设节奏趋于调整，城市更新却日趋加速；城镇化率已达到增长的平台期；超大和特大城市数量、人口快速增加；中小城市资源要素配置压力加大；乡镇在特色小镇等政策驱动下，出现投资建设的窗口期；农村总体有宜居、绿色和适老等特点，会吸引特定人口的回流。这要求建设智慧城市要把握住新阶段城市规律，适应产业变化，即坚持产城融合理论；要求逐步实现城市多主体新型时间、空间位置的科学组织布局，促进并加速关键要素的联系、交互、响应和反馈，即空间生态自组织体系的形成；要求发挥城市衍生效应，跨行业领域多主体间的协同并产生增量经济，即协同经济。因此，构建中国特色的智慧城市学科，探索产城融合基础上的空间生态自组织与协同经济的方向，势在必行。

体制创新，提升顶层设计科学性与实施效能

推进智慧城市建设，在国家层面由住房和城乡建设部牵头，省级主要是经济信息部门和发展改革部门牵头，市级由智慧城市办公室（智慧办）、经信、发改、政府办、政务信息办/电子政务办和建设部门等牵头。这种牵头负责总体呈现出复杂性：上位多头，各级交叉，三级纺锤形多元，将直接导致：一，对智慧城市工作导向、依据、统筹、协调和实施等产生影响，易出现行政工作融合、边界交叉，如电子政务与智慧城市、信息化与智慧城市等；二，顶层设计时理念容易局限于局部，如将智慧城市认为是工业化和信息化的融合，对城镇化、农业现代化和绿色化等认识与纳入不足；三，由于智慧城市自身的创新性，实施普遍具有探索性，涉及的智慧面过于广泛。针对这一问题，277个智慧城市试点肩负起驱动全国性智慧城市创建新格局的重担，市级智慧城市领导小组下设智慧办的模式在多地得到有效实践，针对牵头主体复杂性进行了体制创新。

机制创新，以统筹协调和系统引领性为重

国家和地方有文明城市、卫生城市、智慧城市和森林城市等多个创建目标，政府一般是成立领导小组、工作办公室，编制相关规划、实施方案、行动计划并确定任务分工，制定配套政策、办法，协调组织实施并开展检查、评估和验收等。智慧城市的创建基本也是按照该机制执行，但在运行过程中却发现很多问题：一是智慧城市概念创新性极强，上位导向和要求交叉、多元，导致工作层面的定义界定困难，工作内容与其他职能部门存在不同程度交叉；二是实施涉及多个部门主体，存在统筹调度挑战、执行效率低下和抓手力度不够等情况，实体化的“智慧办”有效缓解了如上问题，但仍显不足；三是工作内容存在机械式组织，特色、专业化不鲜明。可见，“智慧办”需改变工作重心多集中在实施、检查，特色、专业化创新引领相对欠缺的局面，大力提高统筹协调和系统引领性工作的比重。

跨界取经，协调基础建设与技术跨界应用

我国智慧城市建设在基础设施方面投入显著，云计算中心、运营中心、数据库、公共信息平台、城市APP和市民卡等作为标配型软硬件被规模化应用。但在项目实施中不难发现，一方面技术和产能驱动显著，另一方面市民沟通参与不够，导致部分关联性不强的建设项目也被纳入。此外，智慧城市基础建设软硬件与技术跨界应用协调互动、同步水平不强，易造成政府主导的智慧城市陷入发展困局：信息化设施更新年限较短、信息公开大数据沉淀、城市治理的有效技术应用单一机械。与此相反，社会驱动的城市建设应用成效更为显著、同步水平较高，如共享汽车、共享单车、共享货车；二手房租售平台；PM2.5的监测APP；电子商务互联网平台；以微信为代表的社会网络服务。因此，在智慧城市构建的大格局下，需要政府与社会的力量形成合力。

规划创新，注重顶层设计的可持续性

智慧城市，是不断创新的城市存在状态和动态过程演进。在顶层设计与规划当中，必须将阶段性和可持续性兼顾，避免不切实际、一步到位和不尊重城市发展规律，要因地制宜、因城施策。必须加强与城市总体规划和生态文明的协同创新，要与城市发展战略实质性结合，响应城市的宏观政策，顺承城市空间总体规划，实现城市治理创新的关键理念。必须依托大数据、互联网、物联网和云计算等技术平台，促进城市数字化、信息化建设与城镇功能提升的有机融合和智慧城市运营服务端的有效实现。这就要求规划者有较强的专业素养，具有“四懂一善于”的能力，懂城市规律、懂政府管理、懂产业经济、懂信息化和善于跨界。

走法制化路径，加强行政监管与法律约束

法制化是保障组织和个人依法参与的根本依据，是界定权责利的基本规定。智慧城市作为创新对象，需要法制化保障，并进一步促进创新的推动。杭州、银川和济宁先后出台了《杭州市智慧经济促进条例》、《银川市智慧城市建设促进条例》和《济宁市智慧城市促进条例》，明确了智慧城市体制、机制、规划编制、实施和财政资金安排等事项，特别是确定了智慧城市规划的直接上位规划依据、编制主体、执行效力等，促进智慧城市的法制化进程。以国家试点为引领，其他城市智慧化建设的行政监管与法律约束也正逐步迈向法制轨道，将有助于解决现在的行政协调不畅通、规划编制内容重复、时序不科学和执行缺少监管等问题。

加强学科建设，培育与行业需求匹配的专业人才

智慧城市作为应用型极强、多学科交叉的学科，近些年来取得长足的发展。自2010年以来，中国知网可查的涉及智慧城市主题的学术文章总量超过1.5万篇，总文献量和学位论文年均增长速度分别为59.6%和80.1%。主要研究主体包括高校、行业部委研究机构、国家级科研院所和社会企业等。35所高校设立“数据科学与大数据技术”本科专业。目前，深圳大学、北京理工大学、北京工商大学和浙江农林大学等在探索研究生培养。清华大学、北京大学、北京师范大学已开展博士后研究。但是研究增速加快与人才补给之间仍出现鲜明倒挂：研究型专业、方向设置总体缓慢，与行业发展矛盾突出，不能满足行业对专业人才的需要。建议高校尝试在研究生阶段构建学科方向和专业，促进学科交叉创新；引入社会力量，建立专业化的导师队伍和创新群体，启发并带动广泛的学术研究。

政企合作，建立“四强”可运营模式

作为一个系统性、基础性、长期性的项目，智慧城市的建设投入高，基本在千万元以上，有的甚至过亿元。为减轻政府财政压力和提高运营效率，PPP等一些融资新模式已开始涉足智慧城市建设，但主要是作为信息化工程配套嵌入到母项目中。截止到目前，有社会资本参与的约为智慧城市试点总量的25%，多数合作主要是传统的商业模式，PPP项目主要集中在旅游、教育、政务、医疗、园区、照明和能源等。多地试行的投融资政策，多采用业务主管部门和财税部门协作的方式实施：如上海浦东新区针对政府和社会项目，设置有针对性的资助比例；宁波注重资助智慧城市产业基地建设；咸阳等将信息化与智慧城市融合；铜陵采取各级财政配套。不可忽略的是，该模式也存在突出问题：一是智慧城市阶段性顶层设计与时序性更新完善思维吻合度不够，存在目标设定错位；二是数据开放共享力度、信息整合水平、标准化或接口互通等，与智慧应用设计的需求不配合；三是企业间项目博弈和现行的招投标政策，影响项目在创新、适用等维度的思考与设计，易转化为传统的商业竞争；四是可运营属性较低；五是政企间收益测算与分配存在计量、实施的复杂性，特殊目的公司退出机制、监督监管等缺乏规范性引导。因此，在丰富政企协同合作，尝试综合或单项领域的项目实践的同时，需要针对智慧城市的特点，健全政府引导政策，尤其是智慧城市PPP实施办法、项目管理规定等。改变项目驱动导出的一次性投资方式，转向“四强”，即强可运营（市场化）、强可感知（市民化）、强广泛参与（社会化）和强创新（能扩散）。

建设智慧城市是世界性研究新课题，既没有现成的经验可循，也没有固定的模式、路径可以套用。自2012年10月，国家智慧城市试点大力推广以来，中国已从学习了解国外做法到一跃成为世界创建智慧城市的大国、世界智慧城市创新的主要试验场、世界规模最大的智慧城市创新空间、世界规模最大的智慧城市产能市场和总投资规模最大的国家。既有北京和上海解决“大城市病”的探索，也有以广东为代表的智慧城市群、乌镇为代表的互联网小镇的实践，全面丰富了智慧城市的发展内涵。面对智慧城市建设中出现的新问题、新矛盾、新挑战，只有结合各地实际，不断探索，以新思路、新机制、新体制来解决。

（作者系中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任）