构建集约化的开发区管理体制

长期以来，开发区管理始终没有统一的模式，更多地依赖于各地区对开发区的自我定位，导致开发区法律地位不明、组织机构不全、管理开发服务不分等问题。2017年初，国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》提出了全面深化开发区体制改革的基本要求，为开发区管理体制改革指明了方向。7月19日召开的全省开发区改革创新大会提出，要推进园区管理、建设运营体制机制和行政审批制度改革。当前，鉴于开发区在经济社会发展中的特殊地位，推动开发区管理体制改革迫在眉睫。

赋予开发区管理机构法律地位

在现行体制下，开发区并不是行政区，而是经济发展的特殊区域。开发区管理机构并不是通常意义上的专门性行政机关，难以获得组织法的合法性支撑，常常被定性为所在地人民政府的派出机关，从而赋予了开发区管理机构对开发区的管理职责。无论开发区的表现形式如何，开发区管理机构的普遍存在是毋庸置疑的。目前，由于开发区尚无全国统一性立法，因此可以考虑制定开发区法律法规赋予开发区管理机构法律地位。

理解开发区本身的法律属性。开发区和开发区管理机构是两个不同的概念。开发区属于地域概念，而开发区管理机构属于组织概念。尽管地域和组织在法律上常常紧密相连，但是仍然不容混淆。开发区建立在行政区之上，又常常突破行政区范围，因此开发区从法律上看并不能成为独立的实体，而只是一个拟制的区域概念。这就不能将开发区作为一级政府来对待，而必须回归其一级政府下的特殊管理区域的属性。

赋予开发区管理机构的法律主体资格。尽管理论上存在以不同行政主体类型来分析开发区管理机构法律身份的做法，但是简单地以行政主体理论来定位开发区管理机构难以获得实践上的有效支撑。开发区管理机构虽然可以作为所在地人民政府的派出机构，但是这里所说的派出机构和现行组织法所说的政府派出机构具有本质上的差异。实际上，开发区管理机构的法律性质可以被视为政府的直属机构。这种直属机构在形式上既可以是通行的管委会，也可以是开发公司，甚至可以是联合管理机构。而政府直属机构当然具有法律主体资格，接受委托或者授权进行管理。

把握开发区管理体制改革的法律空间。开发区管理体制改革并不能局限于管理机构的调整，而是一个复杂的治理结构。要充分利用现有法律所赋予的权限，实现开发区管理体制的合法化运作。要按照行政处罚法要求相对集中行政处罚权改革，实现综合行政执法，推行高效监管。要按照行政许可法要求相对集中行政许可权改革，实现集中审批，提供便捷服务。只有在法律指导下推进开发区管理体制改革，才能扫除开发区建设的法律障碍。

科学安排开发区管理体制结构

改革开放以来，随着开发区的扩张，开发区本身已经形成类型各异、错综复杂的形态。开发区既有相对独立的连片开发区，也有较为分散的分片开发区；既有和行政区重叠的开发区，也有跨行政区域的开发区。随之而来的是开发区管理体制的多元化发展，有的一套人马两块甚至多块牌子，管理结构呈现出多元化状态。这就需要根据实际情况科学安排开发区管理体制结构，使之适应开发区自身的历史使命。

协调好开发区与行政区分离下的管理关系。开发区管理机构要合理设置机构，集中设置经济发展和投资服务机构。充分依托区域人民政府承担社会管理、公共服务和市场监管职责，防止开发区管理机构不断膨胀。要减少所在地人民政府各部门向开发区派驻机构，理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，保持行政管理层级的完整性。要合理划分开发区管理机构和行政区管理机构职责权限，准确把握政府、开发区、乡镇、街道不同层级的职责范围，不能一味地按照行政区管理机构模式设置开发区管理机构。

整合好开发区与行政区合一的管理关系。对于开发区管理机构和行政区人民政府合并的开发区，要以合并管理为契机，完善政府职能设置，改变政府部门划分过细的做法，推行大部门管理机构，体现开发区精简高效的管理特点，防止出现效率降低问题。由于此类开发区存在名义化倾向，因此，在必要的情况下可以考虑采用新区的管理体制，进一步压缩内设机构。要防止行政区人民政府简单增挂开发区牌子的现象，真正推动开发区所在区域各级政府及其部门简政放权。

创新开发区共建的管理模式。要积极探索建立开发区共建统一协调管理机制，避免开发区共建的无序化。不同开发区所在地人民政府要创新开发区联合管理形式，建立开发区共建联席会议制度，由开发区共建联席会议办公室协调开发区建设各项事宜。在管理机制方面，应该坚持属地管理原则，合理设置议事机构和执行机构。在投入机制方面，要根据各地政府财力差异确定双方一定投入比例。在分配机制方面，要根据开发区发展效果确定成果分配方案。只有这样，才能充分调动各地政府的积极性和主动性。

实行开发区管理与开发相分离体制。按照政企分开、政资分开原则实行开发区管理机构与开发运行企业分离，构建市场化运作的管理机制。要充分发挥市场主体的主导地位，创新各种组织形式参与开发区建设。鼓励市场主体按照规定投资建设、运营开发区，或者托管开发区，甚至投资建设运营特色产业园，积极探索合作办园区的管理体制。在条件具备时，实行开发区法定机构管理模式。

开发区管理体制要实现集约化管理

开发区作为一个特殊区域，在管理体制上应该有别于行政区。即使在开发区和行政区合一的情况下，也不能简单地沿用行政区管理体制。当前，转型升级已经成为开发区建设的基本方向。与此相适应，开发区管理体制也要不断创新，实现集约化管理。要按照精简高效的原则，进一步整合归并内设机构，将开发区力量集中到经济管理和投资服务领域之中。

完善投资促进管理体制。开发区以产业发展为方向，以创新发展为动力，因而，促进投资在开发区管理体制中处于突出位置。要建立综合的投资服务体制，积极主动开展招商引资活动，创新招商引资方式，实现从政府主导招商向政府招商与市场化招商相结合转变。特别是要改变招商引资任务层层分解、部门分解的做法，建立开发区投资促进中心，可以根据开发区不同园区特点建立投资促进分中心，既能发挥经济发展统筹功能，也能调动区域发展主动性。

构建集中行政审批机构。开发区要积极提供一站式审批服务平台。在相对集中行政许可权改革试点基础上建立开发区行政审批局，将市场准入、投资建设和权证办理等相关事项予以集中，实现建设项目从立项到施工许可的快速办结。要建立统一的“互联网+审批”网上平台，实现行政审批机构与同级部门和上下级不同部门间的有效衔接，真正实现集中审批。

合理配置综合行政执法机构。开发区要积极建立跨部门、跨行业的综合执法机构，实现大执法格局。要根据开发区与行政区的关系，要么建立开发区综合行政执法局，实现开发区执法的统一化，要么将综合行政执法机构隶属于行政区政府，使开发区能够将精力放在经济发展之上。要完善开发区综合执法体制，统一行使所在地政府部门的行政执法权，按照开发区区域特点合理配置执法资源，使执法力量向基层下沉，实现网格化管理模式。

打造高效市场监管机构。开发区市场监管机构要和行政执法机构有机融合，一并监管，一同执法，防止监管和执法相脱节。在此基础上，划分监管和执法的权力责任，加强信用监管，推行“双随机一公开”，形成线上线下相结合的大监管体系。要通过“互联网+”技术强化信息共享，完善监管信息分析机制，切实提高监管水平。要构建多元化监管体系，实现信用监管、行业监管、行业自律、社会监督、公众参与的有机结合，做到监管有效果、有监督。

（作者系江苏省社会科学院法学研究所所长、研究员）