唤醒沉睡的土地

金湖是江苏省人口小县、农业大县、生态强县，也是较早开展农村改革试验的县。2013年以来，金湖在开展农村土地确权登记颁证的基础上，先后承接土地承包经营权抵押贷款、土地承包经营权有偿退出和宅基地有偿退出试点，取得了一些原创性、可借鉴的经验做法，推动了县域工业化、新型城镇化、农业现代化和农民增收致富。

扎实完成土地承包经营权确权颁证。“确实权、颁铁证”是深化农村土地制度改革重要的基础性工作。2013年，在试点的基础上，金湖出台了《农村土地确权颁证实施办法》，明确了前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记发证、建档入库等环节的工作要求。确权颁证，贵在一个“确”字上。金湖县聘请了专业测绘公司，利用GPS空间信息技术对土地进行实地测绘，核对农户承包人口、地块、面积、空间位置、四至等信息，请农户到地头现场打桩指界，确认签字、拍照留存、公示录入和整理归档。同时，针对土地承包经营权长期存在的一些矛盾纠纷，成立了多部门组成的矛盾纠纷调解小组，组织镇村干部和村民代表进村入户，听取群众意见，及时化解矛盾纠纷。目前，全县证书到户率达到97.5%，位于全省前列。同时，金湖还积极推进农村集体经济组织成员确认和社区股份制改革试点工作，有50%的村已完成集体经济组织成员资格界定，20个村完成了社区股份制试点，年股金分红598万元。确权颁证让承包地拿到“户口本”，使农民吃上“定心丸”；集体经济组织成员资格界定让集体产权更加明晰，使农民拥有了更多财产权，为农村改革发展奠定了坚实基础。

建立健全农村产权交易市场体系。在率先开展土地确权登记颁证的同时，金湖积极推动县、镇两级农村产权交易市场体系建设，促进了农村土地承包经营权流转、资源资产市场化配置和有效监管。一是规范市场交易和流程。出台了市场建设、土地流转、集体资产、小型工程承发包等实施办法和细则，实现县镇两级平台“五统一”，并与省市互联互通。制定了交易申请、前置审核、信息发布、资料审查、组织交易、合同签订、交易鉴证的交易程序。引导农户土地承包经营权依法、自愿、有偿流转，确保了集体产权依法流转交易。二是明确交易品种和权限。开展了承包土地经营权、集体“四荒地”使用权、养殖水面承包经营权、“一事一议”奖补、林权、农业生产设备、设施使用权等品种项目的流转交易。县产权交易中心主要负责流转期限一年以上，集中连片300亩及其以上的土地承包经营权流转和单宗10万元以上的农村集体产权流转交易。三是服务抵押贷款和金融创新。探索建立了“贷款申请、贷款调查、抵押物价值评估、贷款审批、签订贷款抵押合同、办理抵押登记手续、贷款发放、贷后检查、贷款归还”的承包土地经营权抵押贷款操作模式，并积极参与承包土地经营权抵押贷款财政贴息、风险补偿、保证保险等政策和机制的研究制定。截至目前，累计办理农村产权交易967宗、交易金额4.37亿元。办理农村承包土地经营权证和他项权证678本，为422名经营者发放抵押贷款2.88亿元，实现县域乡镇、涉农银行全覆盖。“小市场”撬动“大资源”、“静资产”变成“活资本”，激发了农村各类生产要素的活力，促进了农业农村发展。

积极探索确权成果应用的新形式。一是开展土地承包经营权抵押贷款试点。根据全国人大的授权，按照省市要求，探索建立了银行、农村产权交易中心、土地承包经营者“三方协议”的承包土地经营权抵押贷款模式，创新出台了《风险补偿资金使用管理办法》《财政贴息管理办法》《保证保险管理办法》和《土地经营权价值评估指导意见》等一系列政策文件和程序规范。土地经营者凭土地经营权证和他项权利证书，可向银行申请土地流转经营权抵押贷款，享受财政贴息，年利率最低可达4.41%。2016年，金湖为198名土地经营者发放贷款近1.4亿元。二是开展土地承包经营权有偿退出试点。根据农业部的要求，出台了《农村土地承包经营权有偿退出试点办法》，设置了有房居住、有养老保险、有生活来源“三有”的退出前置条件，明确了退出土地的投资经营等事项，建立了农户申请、小组同意、村级初审、村级公示、镇级审批、签订协议、上门测量、拆迁安置、土地复垦等一系列退出程序，实行“永久退出、一次补偿”，确保了退出农户的权益，消除了他们的后顾之忧。2016年，唐港村21户70人，自愿有偿退出承包地343亩以及宅基地42.3亩，进入城镇生活，实现了农民变市民。同时开展承包地互换并地试点，将散落的326块986亩零碎耕地，整合为99块1051亩大块耕地，溢出了集体土地65亩，化解了20多起土地矛盾纠纷。三是开展宅基地有偿退出试点。根据国家深化农村改革的有关精神，结合县域新型城镇化和城镇发展规划要求，出台了《宅基地有偿退出暂行办法》等文件。对农户自愿退出宅基地使用权、拆除农村房屋，愿意在县域范围内选择镇规划居民点或县城规划居民小区购房，并将户籍迁入县内城镇自有合法产权住房的农户，给予合理补偿。目前，全县50%的镇已纳入试点，自愿退出宅基地的农户有792户，推进了城乡环境改善、新型城镇化和城乡一体化。

坚守底线围绕富民稳妥推进改革。按照“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”，以及“不能把集体经济改弱了，改小了，改垮了”的要求，金湖在推进改革试点的创新实践中，始终坚持“底线思维”，不断探索富民、农业现代化、新型城镇化的新路径。一是推进“双向”增收。无论是社区股份制改革，还是宅基地有偿退出、互换并地等试点，都注意维护农民和村集体权益，推进农民和村集体经济共同增收。在社区股份制改革中，大多按照6∶4比例确定集体股和个人股，既保护了集体经济发展活力，也带动了村民增收致富。在宅基地有偿退出、互换并地等试点中，明确土地复垦和整理增加的耕地归集体所有，农户宅基地超出规定部分的复垦后归农户经营，增加了集体土地发包和农民土地经营收入。2016年与2013年比，全县村集体经营性收入、农民人均可支配收入分别增长68.6%、49.6%。二是推进适度规模经营。通过土地流转、土地复垦整理、互换并地，大大改善了农田耕种条件和质量，带动了家庭农场等新型农业经营主体发展和农业服务中心等新型农业服务主体发展。目前，全县土地流转率达77%、土地适度规模经营达86%；有家庭农场658家、专业大户1603家和农民专业合作社1100多家，提高了农业资源利用率、劳动生产率和社会化服务水平，促进了农业现代化。三是推进乡村居住条件改善。在宅基地有偿退出试点中，鼓励农民向城镇集中居住，同时注重按城乡发展规划，高标准建好镇区安置小区和农民集中居住点，让留在乡镇的农民“住有优居”、创造新生活。同时，由于退出的农房大多在村庄的位置较偏，且多为危房，为村庄环境整治提供了条件。

万事开头难。在农村改革试点的实践中，金湖也遇到财政压力、制度制约等困难和问题，但他们勇于先行先试，农村改革试点迈出了坚实步伐。有的改革有“破冰”之效，有的试点是“独步”之行，为各地深化农村改革提供了有益借鉴：

——勇于责任担当，是顺利推进改革的前提。农村改革试点意义重大、影响深远。金湖在试点中，把改革试点作为“一把手”工程，由县委书记、县长牵头，既注重抓好改革试点工作的落实，又注重探索改革试点工作的创新。注意加强中央省市有关政策的研究，深入基层听取群众意见，搭建好改革试点的“主体”框架。注意坚持问题导向，因地制宜，及时解决遇到的矛盾问题，整合各部门和镇村力量，多维度有序推进改革试点。实践表明，深化农村改革，要充分发挥县级党委政府的积极性和创造性，推进制度创新和供给，注意整合资源和力量，勇于突破难点，才能确保改革顺利推进。

——做实确权工作，是顺利推进改革的基础。2013年以来，金湖在我省较早开展土地确权登记颁证工作。经过不懈努力，摸清了农户和集体土地资源资产的情况，让农民放心务工、经商、进城，为土地承包经营权抵押贷款、土地流转、互换并地、宅基地和承包地经营权有偿退出等改革试点奠定了坚实基础。同时，按照国家和省推进农村集体产权制度改革的精神，积极推进农村集体组织成员资格界定工作和社区股份制改革，让农民变股民，多渠道增加了农民收入。这启示我们，要充分认识确权工作的重要性，扎实做好确权颁证工作和集体经济成员资格界定工作，夯实农村改革发展的基础。

——强化政策配套，是顺利推进改革的关键。金湖在试点中，积极争取国家和省授权，不断完善改革试点方案，提高方案的科学性、可操作、可持续性。在政策制定上，既贯彻中央精神，又体现本地特色，注重制度创新与衔接，先后出台一系列配套文件，为试点提供了有效的制度保障。在具体实施中，又因地制宜、因事施策，明确试点条件和每项试点方法程序，探索建立了风险补偿资金、保证保险、土地价值评估等制度，有效防范了社会风险和金融风险。这些告诉我们，农村改革不能单兵突进，需要科学谋划，统筹推进，不断完善政策制度供给，争取各方面的共同支持。

——推进金融创新，是顺利推进改革的支撑。宅基地和土地承包经营权有偿退出、土地经营权抵押贷款等试点离不开资金的支持。金湖充分发挥市场在资源配置中的作用，探索推进金融创新，建立了多元、可持续的投入保障机制。土地经营权抵押贷款和流转保证保险、土地经营权价值评估等的开展，为土地经营权抵押贷款试点提供了条件。组建县、镇两级国有融资平台，为土地承包经营权有偿退出试点提供了支撑。注意盘活农村存量土地，积极申报城乡建设用地增减挂钩项目，成立农业公司，综合开发农户退出的土地，发展现代高效农业，提高了土地价值和收益。实际上，金融创新为农村改革打开了新天地，尤其是在“三资”运营管理上，打通了政府与市场“两只手”协同作用的“关节点”，有力支撑了农村改革发展。

——切实尊重民意，是顺利推进改革的保证。农民是农村改革的主体，农村改革的最终目的是惠民。金湖在改革试点中，始终坚持依法自愿原则，无论是农民宅基地有偿退出、承包经营权有偿退出，还是互换并地、土地承包经营权抵押贷款等改革试点，都以农民自愿为前提，都注意征求农户、村组意见，充分发挥村民自治和村级组织作用，通过村民代表大会讨论表决试点工作情况，公开确权登记颁证、股份分红和资金补偿等情况，让农户全程参与、全面了解，最大程度取得群众的理解和支持。事实上，正因为始终注意尊重村民意愿，帮助村民解决切身问题，增进村民的改革获得感，改革试点才获得群众支持，取得显著的成绩。

（作者单位：中共江苏省委研究室城乡处）