协同推进江淮生态经济区绿色发展

“一方水土养育一方人”，江苏依水而生、因水而兴，自古以来就是我国著名的鱼米之乡、富庶之地，平原和水域面积占比均居全国各省（区）首位，而江淮生态经济区尤具水乡和田园优势，该区域的整体保护和绿色发展对江苏具有重要示范意义。在“强富美高新江苏”和“两聚一高”的战略指引下，江苏省域空间重点推进“1+3”功能区发展战略，立足于省域内部地理环境基础、资源经济特色的分区特点，突出扬子江城市群的龙头和核心带动作用，同时加快沿海经济带、江淮生态经济区和淮海经济区中心城市的特色化发展，通过各功能板块差异化定位，分类引导，特色发展。其中，江淮生态经济区在省域“1+3”战略格局中定位明确，是唯一以生态功能为主体定位的区域，该区域对建设长三角世界级城市群具有重要意义，是探索后发地区新型城镇化的特色功能板块。需要以该区域在全省“1+3”功能板块定位中的协同发展及区域内部的协同规划来推进该区域的绿色发展，同时开展体制机制上的创新性探索，制定全省战略下的区域协同发展引导政策，为生态经济区绿色发展、与全省其他功能板块的同步发展提供制度上的保障。

建设生态经济区有效疏解工业化和城市化压力

江淮生态经济区地处江苏长江以北区域腹地，是淮河区域生态廊道和京杭区域生态廊道的交汇区。区域内有洪泽湖、高邮湖、白马湖、邵伯湖、宝应湖、溱湖、骆马湖、大纵湖等众多湖泊，“兴化垛田”被联合国粮农组织列为全球重要农业文化遗产，拥有长三角城市群地区最为优质成片的生态空间和农业空间，对保障区域生态安全具有重要价值。

经过改革开放30多年快速的工业化、城市化，江苏省城市化水平从1978年的13.7%提高到2015年的66.5%。规划预测2020年全省城市化水平将达到72%，2030年达到80%，这意味着江苏长江以北的地区，工业化、城市化水平还有较大的增长空间。在此背景下，应处理好工业化、城市化与生态空间保障的关系，有效疏解工业化、城市化的压力。主要途径有：

引导乡村人口异地城市化。与全省“1+3”空间战略相协调，引导人口向扬子江城市群、沿海城镇带、淮海经济区中心城市集聚，减轻生态经济区的人口压力和工业发展压力，省级层面应制定与人口跨区域转移相配套的支持政策。

引导区域内工业向中心城市、县城集聚。科学划定城镇空间开发边界和生态控制线，明确国土开发强度，加强管控，避免走先发乡村工业化先污染后治理的老路。

加强区域性市政基础设施建设。由于省域内城乡基础设施建设的不均衡，尤其是江淮生态经济区，经济发展与扬子江城市群地区差距较大，城乡区域供水、污水处理设施、垃圾无害化处理设施等建设相对滞后，需要全省统筹，在区域基础设施共建共享、财政投入等方面重点保障。

探索主体功能定位下的协同发展路子

生态功能、农业功能是江淮生态经济区的主体功能。顾名思义，除了保障生态，经济也要发展。从长远发展目标来看，也应当不低于扬子江城市群地区的人均发展水平，应当探索适合区域资源环境特点的绿色发展路子。主要的发展思路为：

首要的是疏解人口、缓解环境压力。人多则人均占有资源量少，对生态环境的压力就大，例如苏南的发展通过乡镇工业化、外向型经济推动了城市化，促进了外来人口向该区域的高度集聚，同时也给生态环境带来了巨大压力。由此可见，创造条件，减少人口压力是绿色发展的基础，否则为了解决人口就业和经济发展而占用更多的空间资源，将会带来相应的环境压力。

在特色资源的产业化、规模化上下功夫。在区域高速铁路等交通设施大大改善的背景下，江淮生态经济区有望成为长三角城市群地区重要的水乡田园风貌的体验区、消费地，应加强本区域特色旅游产品宣传和城市间旅游合作平台建设，支持该区域发展有机农业、田园水乡旅游业、传统文化产业、电子商务产业、健康休闲产业等。

摆脱传统的工业发展路径依赖，发展清洁无污染工业，疏解和引导相互促进。在疏解和准入方面，建立工业发展的负面清单，对不符合产业发展要求的门类应禁止进入，现有的应有序退出或提高排污耗能门槛。在引导方面，省级层面统筹，通过与先发地区园区共建、省级层面的产业政策支持等方面给生态经济区发展先进无污染制造业创造条件，禁止低端产业向该区域转移。

塑造生态区魅力特色空间，彰显水乡特色风貌，强调乡愁保护与传承。从全省“1+3”的功能板块定位来看，江淮生态经济区南部就是扬子江城市群，是城镇人口高度集聚的城市化地区，在旅游度假、有机生态农产品消费等方面具有巨大的市场，是江淮生态经济区重要的客源地和消费地。江淮生态经济区“大湖大河大湿地”景观特色突出，应以水域风光、特色田园为基础，建设里下河水乡田园特色风貌区和黄淮平原田园特色风貌区。里下河地区应突出“湖荡相连、垛田水乡、生态湿地”的特色，以生态空间和农业空间为本底，突出水乡城乡聚落点状集聚发展；黄淮平原地区则以黄河故道、淮河、京杭运河等为核心资源，结合漕运文化、红色文化的挖掘，塑造片区阡陌纵横、重教尚文的区域特色。整体上在该区域形成以运河特色景观廊道、古黄河—淮河特色景观廊道为骨架，烟波洪泽、铁山仙境、白马归帆、运河寻古、垛田嵌湖、会船溱湖、岁月黄桥、骆马三台等魅力特色空间为载体，田园风貌和河湖水域空间为区域基底所构成的水乡特色田园生态区。

立足全省一盘棋的政策创新推动绿色发展

江淮生态经济区是南水北调东线水源地，长三角城市群地区重要的生态屏障。因此，该生态区的整体建设对江苏、对全国都具有重要的战略意义，可以探索建立省级甚至国家级的绿色发展生态经济创新试验区，为全国类似的生态经济区创新发展探索新思路、新方法。从一级政府、一级事权的角度出发，完善国家、省市对该生态经济区建设应该承担的责任分工，通过财政转移支付、设立生态补偿专项资金、实行差别化考核等办法，有效保障生态经济区的发展权。应逐步建立各级政府、有关部门责权清晰的区域分工协作机制。

借鉴国际经验，探索建立具有全国生态保护意义的国家公园。对南水北调水源地、淮河流域的区域蓄滞洪区等涉及区域安全的空间，在国家层面划定界线清晰的空间范围，并赋予专门的机构进行规划管理，由国家进行统一管控，以承担区域生态安全功能为主导，国家专门配套相应的财政资金进行支持。

省级事权管控区域，划定洪泽湖生态区、高邮湖—宝应湖—白马湖生态区、里下河湿地生态区、西南丘陵生态区等重要生态空间，核定管控边界和管控措施，纳入省级空间规划管理信息系统，由省有关部门统一进行管控。对该区域的湖区应逐步退渔还湖，强化水系连通和生态修复，同时，省政府安排专门的年度财政转移支付资金，用于保障这些重要的生态功能区的生态保护和绿色发展。

与外部区域建立绿色发展协同机制。绿色发展是生态经济区建设的出路所在，单纯的保护难以得到可持续的保障。在全省“1+3”功能区战略中，生态经济区承担了生态和农业的主体功能，在发展上除了财政转移支付、人口异地城镇化政策等支持外，还要从南北融合、东西互动的角度推动该区域的绿色发展。如淮扬地区都是南京都市圈辐射区域，应通过宁扬一体化、宁淮合作等，积极对接南京江北新区，为生态经济区绿色发展提供技术、人才、资金等方面的支持。加强东西互动，在高铁网络建设进程等方面提供政策支持，使区域加速融入沿海大通道和长三角城市群。

生态经济区板块内部需要建立协同发展的机制。该区域是一个整体，由京杭运河和淮河主骨架沟通南北、联系东西，同时也涉及扬州、泰州、淮安、宿迁等多个行政区域，应当从全局视角建立区域内部常态化的沟通协调机制，制定一致认同的政策措施，协同推进该区域的绿色发展。

（作者系江苏省城市规划设计研究院副总规划师，教授级高级城市规划师）