意义·谋划·路径

江苏立足长远提出“1+3”功能区的宏伟构想，其中提到的“江淮生态经济区”，彻底颠覆了“不走工业化老路，发展就没有出路”的惯性思维和深层心态。建设生态经济区，规划先行。近年来，笔者有幸参与了省政府组织的《淮河生态经济带规划》专家咨询和国家发改委编制的《宿迁市生态经济示范区发展规划》专家评审，以及《苏皖合作示范区发展规划》《盱眙县生态经济试验区发展规划》等与生态经济发展直接相关规划的研究与制定。本文就做好生态经济区规划谈几点想法。

第一，把握认识求高度

建设生态经济区，前提是打通思想通道。论及生态经济区的重大意义，要针对种种思想疑虑、担忧议论，着力从规律性的高度将人们的认识引入一个更深层次、带入一个更新境界。

从胜天走向顺天：“天人合一”优良文化传统的当代弘扬。“天人合一”是中国传统文化的总体特征和思想精髓。汇成中华文化的三支干流——儒、道、佛，无一不宣张“天人合一”，只是角度各有不同。三家思想的核心内涵皆有“顺天”之义。尤其是道家，强调以天为主体，天地人为一体。人不能把自己放在高于天地的位置上，而需顺应天地的自然规律行事。可以说，建设生态经济区是对长期被严重曲解的“人定胜天”观念的反正，是人们敬畏自然、复归自然的自觉，是将一切无度攫取自然资源、无情破坏生态环境的“胜天”行为，统统纳入人与自然和谐共生的“顺天”轨道的重要抉择。

从理念走向现实：绿水青山就是金山银山的实践通道。从2005年时任浙江省委书记的习近平首次提出“绿水青山就是金山银山”的理念，到2015年这一理念被正式写进《关于加快推进生态文明建设的意见》的中央文件，历经十年。作为一种发展观，从“用绿水青山换取金山银山”到“既要金山银山，更要绿水青山”，再到“绿水青山就是金山银山”，既反映出人们在发展理念上的不断更新与升华，也反映出人们在发展路径上的不懈探索与创新。江苏高擎生态文明大旗，大力推进生态经济区建设，无疑是打开了一条将“绿水青山就是金山银山”由理念进一步推向实践的崭新通道。“苏北不能再做传统老路的跟随者，而要做发展新路的探索者”，“准确认识和把握走出发展新路，要有历史的耐心、发展的定力。不为一时的GDP增长快慢而纠结，更加注重对生态建设和绿色发展的贡献”。省委书记李强掷地有声的表态，彰显出江苏最高决策层和苏北人民一道率先开掘绿色发展新通道、引领生态经济发展之路走得好走得远的决心和信心。

从依赖走向摆脱：缩短工业化周期的一条生态文明路径。工业化是现代化的起步，是一个国家或地区通往现代化不可逾越的发展阶段。苏北走生态优先、绿色发展之路，并不是排斥发展工业，省里也从来没有说苏北不能发展工业。再者，工业化阶段不可逾越，但工业化周期是可以缩短的。西方率先实现现代化的国家大致用了300年左右的时间实现工业化，而中国只用了60年左右的时间，其中一个重要原因是，与西方国家当时单一推进工业化不同，中国改革开放以来基本上是工业化、城市化、信息化和农业现代化同步推进的。同理，如果苏北及其它开展生态经济区建设的地区，在发展实践中，能够成功地运用生态本底好等优势，同步推进生态型工业化、城市化、信息化、农业现代化，就一定能够走出一条以发展生态经济为主导的别开生面的生态文明发展道路，苏北也就会由传统老路的跟随者嬗变为发展新路的探索者甚至引领者。此外，发展生态经济不是过于超前，而是适度超前。无论是由纯粹的农业市发展成为旅游大市的甘肃敦煌，还是依托小龙虾走出生态致富之路的盱眙，无不用生态经济发展的探索性实践，打破了“发展趋异”的“马太效应”，并为验证新古典增长理论“趋同假说”的合理性提供了生动论据。

第二，总体谋划求权重

所谓总体谋划，在规划文本中主要包括指导思想、目标定位和基本原则等，文字不多，权重很大。从笔者见过的生态经济区规划看，往往是具体内容庞杂体重，总体谋划却空洞无物，显得有点本末倒置。总体谋划是管总的，是推进生态经济区建设的顶层设计和总体思路，一定要花心思设计，下功夫琢磨。唯有这样，才能增加总体谋划的含金量。

总体谋划要坚持问题导向。问题是实践的起点、创新的起点，也是生态经济区建设的起点，坚持问题导向是衡量生态经济区规划科学性与可行性的重要标准。比如，在参与淮河生态经济带规划咨询时，笔者曾谈到，淮河生态经济带建设至少面临四大挑战：能否成功规避破坏“淮河—秦岭”南北分界线和进一步拉大发展差距的双重风险；能否有力回应“生态致富”的质疑；能否根本修复淮河流域生态；能否找到有效解决科技与人才短缺问题的根本出路。只有直面问题，把类似问题研究透了，才能使总体思路具有针对性、特色性和实践性。

总体谋划要贴近当地实际。在总体谋划生态经济区建设时，尤须以当地实际为最为可靠的依据，从“管住总的，发展优的，打造美的，做强实的，改革旧的”等方面加以提炼概括。指导思想是总体谋划中的内核，既要讲好“普通话”，更要会讲地方话。比如，在《盱眙县生态经济试验区发展规划》的指导思想中，我们提出：从县情实际出发，合理开发“老天爷”恩赐的自然资源，保护利用“老祖宗”留下的历史遗存，科学引领“老百姓”期待的创业致富。这种表述特色鲜明、思路清晰，容易引起广泛共鸣与认同。

总体谋划要力求高点定位。法乎其上，得乎其中；法乎其中，得乎其下。一般来说，目标定得尽可能高些，实现的结果，往往比目标定得低的要好。建设生态经济区毕竟是一种尝试，是一项探索性实践，无论是规划者还是建设者都要志存高远，要有“望尽天涯路”的胸怀和眼光，还要能够承受“独上高楼”的寂寞与担当。对生态经济区的目标定位，既不能因为前路艰辛而不敢高点定位，也不能因为一味追高而脱离实际。无论是在生态产品供给、绿色产业集聚上，还是在现代农业、生态型城乡建设上，都要有尽可能量化、中长期结合的目标。

总体谋划要做到精准指导。生态经济区规划还有一个普遍存在的问题值得关注：将基本原则与发展理念相混淆。基本原则是介乎指导思想与建设任务之间的一个层面，而发展理念应当体现在指导思想中。由于基本原则对于生态经济区建设的方向与路径，具有很强的指引性和判别性，因而必须表述精准。制定生态经济区规划，可供结合当地实际选用的基本原则大体有：生态优先、效益兼顾、科技支撑、特色鲜明、保护开发、共建共享、体制创新、富民为本等。

第三，建设路径求可行

在规划中对建设路径的设计是否科学可行，有赖于对诸多重大关系的认识、摆布和处理。研究制定生态经济区建设规划，至少要注意处理好以下几个重要关系：国家，地方，流域；生态，经济，社会；城市，乡村，产业；保护，开发，利用；体制、机制、政策等。在这个基础上，研究提出的建设路径就比较靠谱实在。

由于生态原本就是一个由无数因子构成的相互联系、相互影响的大系统，巨量因子之间的相互作用，是不会仅限于行政区划范围内而发生的。这样，区域协同便成为建设生态经济区的必然要求和现实路径，也成为有别于传统经济区的一个显著特征。受到计划经济和行政区经济的思维惯性和体制影响，真正实现区域协同还存在着重重障碍。规划在研究建设路径时，尤须在区域协同上力求突破。可以秉持先易后难的原则，从具有共识或基础、易于突破的旅游业等处入手，循序渐进，逐步将区域协同推向纵深。从各地既有探索和可望实现的区域协同路径看，大致有：生态经济跨界齐谋，基础设施共建同享，生态产城布局统筹，生态补偿成本分担，生态资源市场整合，生态环境修复共治和协同合作机制共创等。

第四，规划本旨求管用

在实践探索中，生态经济区建设要与美丽江苏、特色田园乡村建设相结合。这就决定了，生态经济区规划既要图好看，更要图好用。“外行看热闹，内行看门道”。生态经济区建设的领导者、决策者在指导和审阅相关规划时，需注意发现和纠正在生态经济区规划中可能出现的种种偏向：

——见物不见人。人是生产力诸因素中起决定性作用的因素。事业成败，关键在人。生态经济区建设能否得到顺利推进，关键也在人。研究制定生态经济区规划，既要重视对生态物质资源的梳理整合，也要注重对人力资源尤其是深谙生态经济发展的人才资源的发掘利用；既要研究影响生态经济发展的诸多经济因素，也要研究和把握对生态经济发展更具根本性影响的和人直接相关的非经济因素。规划既要打通生态经济发展的物质通道，也要打通生态经济发展的思想通道，这是做好生态经济区规划的题中之义。

——见硬不见软。坐而论道，没有人会对“文化是软实力”提出质疑。然而，回头看看包括一些生态经济区规划在内的规划实例，却让人很少看到对与规划主题相关的当地人文特征的研究分析，也很少从深层文化心态上揭示制约因素，提出对策建议与规划方案。先进文化可以引领发展，而落后文化则一定会阻滞发展。这些年，笔者在主持或参与区域发展课题研究和有关规划编制时，都力图对当地文化及当地人的性格禀赋做些研究，竭力寻找出与当地区域发展及各类主题规划的关联性，藉此增强课题或规划成果的有效性和影响力。制度是文化软实力的重要构成。做好生态经济区规划，制度设计是一个重要环节。《苏皖合作示范区发展规划》针对江苏溧阳和安徽郎溪、广德这片苏皖交界的限制开发区域的实际，提出了旨在推动两省三地合作的一系列制度设计方案。比如，围绕产业和市场合作，借鉴欧盟经验，提出建立农业、旅游业发展联盟和建立绿色产业基金及绿色制造联盟；围绕重点领域合作，提出各类规划对接、共建园区管理、重点项目推进、要素市场一体、生态环境补偿等诸项建设性制度建议。

——见图不见文。现在有一种倾向，一些规划文本主要靠五彩缤纷、花里胡哨的图片和画面唬人，少数领导干部也喜欢看这样的规划文本，因为看起来省心不费力，这种思想懒汉行为要不得。规划是政府的第一资源，无论从文件的规范性还是从归档的程序性来讲，重要规划都应当有系统规范的文字表达。何况，在贯彻规划的过程中，难免需要领导人发表动员部署性讲话，而领导人有关推动规划实施的讲话，只能依据经由相关程序通过的规划本身，而不能另搞一套。

——见今不见后。不少规划提出的发展路径和工作举措，多为当前的，较少考虑中长期的。即便按照规划需要考虑日后发展，也还是明显侧重于眼前的事。建设生态经济区，是实施可持续发展战略的一条重要路径。可持续发展原本就是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足需要的能力的发展。因此，在谋划生态经济区建设时，一定要兼顾眼前利益和长远利益、当代人利益和后代人利益、当前有条件做成的事和未来创造条件可能做成的事。切忌急功近利、竭泽而渔，决不能吃祖宗饭、断子孙路。