行业协会的脱钩之路

党的十八届三中全会以后，行业协会商会与政府的脱钩改革正式列入了国务院机构改革和职能转变方案的时间表。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，进一步推进了改革的步伐。2016年6月，《江苏省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》出台，按照实施方案的部署，江苏省级行业协会目前已基本完成第一批试点，第二批试点正在进行中。脱钩改革的本质是什么试点过程是否顺利脱钩后行业协会发展动力在哪里带着这些问题，本刊记者对牵头部门和部分行业协会进行了采访。

本质——政府和市场的关系重构

行业协会是指介于政府、企业之间，为其提供咨询、沟通、监督、公正、自律、协调等服务的社会组织。在我国，一般的行业协会有两个生长路径，即自下而上和自上而下。基于市场需求形成的，属于自下而上的行业协会。然而更多的是，在经济转型过程中，形成一大批自上而下的，由政府部门主办、主管、挂靠的行业协会。

在发展过程中，行政部门通过人事管理、拨款、领导兼职、委托服务等方式对行业协会的发展进行指导，作为政府管理职能的延续，这些组织长期依附于政府，组织责权不独立、缺少效能、生命力不强，没有真正发挥行业组织应有的作用，“二政府”、“红顶中介”，成为行业协会难以摆脱的诟病之处。

“党的十八届三中全会强调政社分开，而行业协会现在成了政府权力的延伸，这显然不符合改革要求，不符合国家治理现代化的要求”，江苏省民政厅社会组织管理局朱龙英局长说，“另外，我们这些年一直在强调社会治理，社会组织是其中的一个重要力量，如何打造一个现代的社会组织体系，应该说行业协会脱钩是其中一个摸索。考虑到行业协会和市场关系密切，发展相对成熟，因此率先成为改革的重点。”

为了从根本上切断行业协会商会与行政机关之间的利益链条，脱钩实施方案提出了“五分离、五规范”的基本原则，即行业协会商会的机构、职能、人员管理、资产财务、党建等事项一律与原主办、主管、联系和挂靠的行政机关分离，要求引导并促进行业协会商会与行政机关规范综合监管关系、行政委托和职责分工关系、财产关系、用人关系和管理关系。

“究竟哪些协会属于行业性的，之前其实并不是十分明确。所以我们只能把握住相同性质的经济组织这个核心概念进行比对，另一方面，也请各个相关部门进行上报，最终确定省本级大概360家左右的大名单”，在谈到如何确定脱钩范围时，朱局长告诉我们。

难点——部门之间缺乏衔接配合

第一批试点选取了大名单总数的1/6，共60家。在采访中，我们发现这些协会之间状况差异较大，发展极为不平衡。有的协会历史悠久，经过几十年的发展，已经拥有较多的会员单位，有明确的功能定位，资金来源比较充裕，有足够的能力脱离政府独立发展。但是也有的行业协会，长期没有开展工作，已经成为“僵尸协会”，在脱钩过程中只能注销或予以撤销。此外，协会与政府部门之间的关系强弱也不尽相同，有的协会承办了主管部门委托的培训、资质评审、职称评定、表彰评选等事项，比较多地依赖于主管单位的资源配给，也有部分协会与挂靠单位之间表现为弱关系，更多地依靠会员企业来提供资源。这些因素直接影响了协会的脱钩意愿，同样也直接关系着脱钩工作的推进。

“我们协会成立于1997年，目前已经有1000多家会员企业，在2014年协会就主动和主管部门提出来要脱钩”，江苏省化工行业协会副会长兼副秘书长赵伟建说，“因为我们有能力养活自己，运转的所有费用都能自己承担，另外挂靠部门也没有太多精力来指导，发展还是要靠我们自己。”

然而，像化工协会这种主动脱钩意愿强烈的协会并不多，更多的部门和协会愿意维持现状，不希望成为第一个吃螃蟹的人，因而在试点过程中一直处于观望状态，迟迟没有动作。另外，主管部门往往没有专门处室或专人管理行业协会的事务，工作推进比较缓慢。

试点推进缓慢的另一个原因，是因为这项工作尤其需要部门之间的相互协调和配合。脱钩后的党建工作怎么管理，机构编制怎么调整，外事管理需要什么政策，协会负责人怎么管理，国有资产如何清查，行政办公用房如何处理，试点工作开始之前，就需要相关部门把相应的实施办法、管理规定制定出来，一旦某个环节掉了链子，就将直接影响试点的推进过程。

比如，改革之前，协会的党组织关系由主管部门的机关党委统一管理，那么脱钩之后，应该由谁来管，怎么管经过再三斟酌，省委组织部出台政策，明确在住建厅、交通厅、卫计委、水利厅、农委成立行业党委，其他由省社会组织综合党委兜底管理。这意味着，约320家协会的党建工作都将交由社会组织综合党委管理。

在采访中，一些协会负责人和行业党委对此表示担忧。在“人”“财”“物”分离的前提下党建工作如何开展如果没法落实基础保障，党建责任落实也将成为“无源之水”“无根之木”。比如，如何充实行业党委和综合党委的工作力量，党建工作经费从哪里来等，都是摆在行业党组织面前的现实问题，这些问题还需要在改革推进过程中逐步完善和解决。

未来——寻找发展的再生动力

尽管推进过程困难重重，但第一批试点还是基本顺利完成了，在入选的60家协会中，有58家完成了脱钩任务，第二批试点也正在紧张进行中。然而，脱钩不是目的本身，不能为脱而脱，更不能一脱了之，协会真正独立运作，充分发挥它们在市场中的功能，才应该是脱钩改革的终极目标。

从政府角度来说，需要明确职能，把一部分自己做不了、做不好的事项转移到行业协会或者通过购买服务、委托服务的方式扶持协会发展；就协会而言，要提高自己的竞争力，为企业、为政府提供更有价值的服务。

省钢结构和混凝土协会副秘书长秦国新告诉我们，“从协会的角度来说，当然希望政府把一部分职能转移给我们来做，比如行业的发展报告、标准的制定等等，或者通过购买服务的方式来支持协会发展，这个肯定是未来发展的趋势，但目前还没有完全落实。”

“职能转移和购买服务当然是好的，但是我们协会也要问问自己，能不能把这些事情做好，能不能让政府放心，所以我认为协会自身还是要先壮大自己，磨炼自己，让政府主动找我们做事，而不是等靠要”，省化工协会的赵秘书长对此有着同样的期待，但同样也存在忧虑，“协会发展需要许多非常专业、非常高级的人才，但现在社会上还认为协会是一些老同志喝喝茶、聚聚会的地方，无论社会还是政府，都没有给予协会应有的位置。”

经了解记者发现，虽然很多厅局探索了以“政府购买服务”的方式向协会商会提供支持，但目前相关制度建设还很不完善，购买对象资质确定并不明确，购买服务内容狭窄，购买资金来源缺乏长效保障，对于所购买服务质量的监督和评估机制，也还没有建立起来。

此外，此项改革明确提出了社会化、市场化的方向，要求释放市场活力，那么，协会脱钩以后，是否可以开放社会组织成立的“入口”，打破“一业一会”的限制，以及地域分支、联盟等的注册限制，使得行业协会能更自主地得以创建，形成多元竞争环境深圳作为社会组织改革的前沿阵地，2014年开始实施新的《深圳经济特区行业协会条例》，条例在“入口”上做了一定改革，突破“一业一会”制度，允许在同级行政区域内设立两三家相同行业协会。这样，行业协会有了适度的竞争机制，给政府相关部门在转移职能、购买服务时从优选择创造了可能。

“改革还在进行中，第二批试点进行得怎么样，剩下的一些难啃的骨头怎么改，这些还要在总结试点经验的基础上再探索”。在谈到下一步打算时，民政厅社管局朱局长告诉我们，“同样，对行业协会如何加强监管，如何扶持它们的发展，仍然需要我们继续努力。”